Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí

Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí 1.

Obec, jakožto základní územní samosprávný celek, má vlastní majetek. Tato "ekonomická" charakteristika jakéhokoliv územního samosprávného celku vychází z Ústavy ČR, podle níž "územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu".

Ekonomický základ tak představuje jeden z nejvýznamnějších znaků každé obce. Existence ekonomické podstaty je nezbytným prvkem pro samostatné fungování obce a plnění jejich samosprávných funkcí. Toto tvrzení platí nejen v současnosti, ale mělo nepochybně svoji platnost i v dobách minulých. Cílem tohoto článku je stručně poukázat na vývoj problematiky související s obecním majetkem a finančním hospodařením obce, a to od poloviny 19. století do poloviny minulého století.

Obecní samospráva se na našem území začala vytvářet ve druhé polovině 19. století. Obecný občanský zákoník (zákon č. 946/1811 sb. z. s.) v § 288 konstituoval související instituty "obecní statek" a "obecní jmění." Rámcový zákon obecní (zákon č. 18/1862 ř. z.) stanovil, že "každá věc nemovitá budiž ve svazku některé obce místní." Obdobná byla ustanovení jednotlivých zákonů pro zemi Českou, pro Moravu i pro Slezsko.

Předpisy po vzniku Československa

Po roce 1918 lze z právních předpisů upravujících obecní majetek zmínit např. zákon č. 421/1919 Sb., kterým se mění obecní statek v kmenové obecní jmění. Ustanovení § 1 zákona č. 421/1919 Sb. prohlásilo nemovitosti, jež byly obecním statkem za kmenové obecní (osadní) jmění. Vzhledem k tomu, že tehdejší společnost byla velmi výrazně závislá na zemědělství, upravuje tento zákon mnohé záležitosti právě z oblasti zemědělství.

Např. obec byla povinna tzv. podílníku, který sám užíval určité nemovitosti obecního statku (role, luka neb rašeliniště), propachtovat tuto nemovitost na dobu 9 let, přičemž tento zákon zároveň stanovil výši ročního pachtovného za 1 ha.

Podle § 9 zákona č. 421/1919 Sb. obec prodávala každoročně užitky obecních lesů veřejnou dražbou především pro spotřebu svých obyvatelů a současně mohla dovolit sbírat chrastí v obecních lesích podle zvláštního řádu, který měla vydat. V případě užívání obecních pastvin měla obec -- se schválením nadřízeného samosprávného úřadu -- vydat zvláštní pastevní řád, na základě něhož mělo být umožněno všem obyvatelům obce pást dobytek a husy na obecních pastvinách. Zákon stanovil zvláštní pravidlo pro pronajímání obecních rolí a luk, kdy tyto nemovitosti měly být pronajímány "především uchazečům nemajetným a těm, kteří toho z důvodů hospodářských potřebují".

Z pohledu dnešní právní úpravy je zajímavé, že přeměna "obecních pastvin na jinou kulturu jest dovolena jen, schválí-li to nadřízený úřad samosprávný", tj. lze dovodit, že tehdy šlo o výkon samostatné působnosti, zatímco podle současné platné právní úpravy se jedná o výkon přenesené působnosti (tj. delegované státní správy -- viz zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu).

Úprava finančního hospodaření

Dalšími významnými prvorepublikovými předpisy, které se týkaly obecního hospodaření, byly čtyři tzv. finanční novely. Obecně šlo v oblasti finančního hospodaření o postupné omezování působnosti obecních samosprávných orgánů, neboť některé majetkoprávní a obdobné úkony podléhaly souhlasu vyššího svazku územní samosprávy.

První finanční novela -- zákon č. 329/1921 Sb., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním, stanovila, že "o všech příjmech a vydáních obce, podniků, ústavů a fondů obecních a obcí spravovaných sestaviti jest každoročně rozpočet pro nejbližší správní rok, který jest totožný se správním rokem státním", přičemž se rozlišoval rozpočet řádný a mimořádný.

Příjmy řádného rozpočtu tvořily pravidelně se opětující výtěžky jmění obecního, ústavů a fondů obecních a obcí spravovaných, čisté výtěžky výdělečných podniků obecních, příspěvky, výnosy poplatků a dávek obecních, státní příděly a jiné pravidelně se opakující příjmy. Příjmy mimořádného rozpočtu zahrnovaly mimořádné příjmy ze jmění obecního, příjmy za prodaný obecní majetek, výnosy půjček, výnosy mimořádné, k úhradě zvláště označených mimořádných výdajů vypsaných příspěvků poplatků a dávek a jiné příjmy.

Výdaje rozpočtu řádného obsahovaly pravděpodobně očekávané, opakující se výdaje, nutné k zachování obecního jmění, k úhradě služebních požitků personálu obecního, k obstarání správy obecní a k pravidelnému plnění úkolů, obci zákonem nebo jinak uložených, nebo do činnosti její ve všeobecném veřejném zájmu spadajících, jmenovitě též ke zúrokování a umořování dluhů obecních. Výdaje rozpočtu mimořádného tvořily pravděpodobně očekávané výdaje nahodilé nebo dočasné, jmenovitě výdaje k nabytí nového a k trvalému zvýšení hodnoty dosavadního majetku obecního.

Ohledně vztahu řádných a mimořádných příjmů a výdajů platilo důležité pravidlo, že příjmy mimořádné nesměly nahrazovat výdaje rozpočtu řádného, tj. výdaje rozpočtu řádného musely být plně pokryty pouze příjmy řádného rozpočtu. Přesuny v položkách vydání a příjmu rozpočtu podléhaly schválení bezprostředního úřadu dohlédacího (což byl podle § 48 odst.1 okresní výbor). Bezprostřední úřad dohlédací rovněž schvaloval některé dispozice s obecním majetkem (např. prodej obecních nemovitostí nebo koupě nemovitostí nad určitou hodnotu, uzavření některých obecních půjček nebo převzetí záruky).

Finanční komise

Každá obec byla povinna zřídit finanční komisi (výjimku mohl povolit vyšší úřad dohlédací, což byl zemský správní výbor). Počet členů komise, s odkazem na volební zákon (č. 75/1919 Sb.), nesměl být větší než polovina všech členů zastupitelstva. Polovinu členů finanční komise volilo obecní zastupitelstvo a druhou polovinu členů jmenoval příslušný bezprostřední dohlédací úřad, který měl zohlednit zásady poměrného zastoupení volebních stran. Platila též zásada, že finanční komise měla mít alespoň jednu polovinu z nečlenů zastupitelstva a měla mít odborníky.

Působnost finanční komise spočívala v právu kontroly veškerého obecního hospodaření a v právu podat odvolání (s odkládacím účinkem) ke všem usnesením obecního zastupitelstva, které měly finanční povahu. K tomuto účelu musely být finanční komisi předloženy zejména obecní rozpočty a účty ještě před veřejným projednáním. Komise musela své vyjádření podat do 8 dnů a ve zvláštních nutných případech do 3 dnů, nebyla-li jí povolena obecním zastupitelstvem nebo obecní radou lhůta delší.

Obecní zastupitelstvo se mohlo v mezích platných zákonů usnést na tom, aby -- pokud k úhradě výdajů nestačily jiné příjmy -- byly vybírány v obci příspěvky, poplatky, dávky a naturální plnění.

Přirážky k daním

Druhou finanční novelu představoval zákon č. 77/1927 Sb., o nové úpravě finančního hospodářství svazků územní samosprávy, který např. upravoval maximální limity tzv. přirážek svazků územní samosprávy (zemí, okresů a obcí), jež mohly být vybírány k některým přímým daním.

Třetí finanční novelou byl zákon č. 169/1930 Sb. (šlo o novelu zákona č. 77/1927 Sb.), který např. zvýšil limity přirážek k daním ve prospěch obcí.

Čtvrtá finanční novela byla obsažena v zákoně č. 69/1935 Sb., o finančních opatřeních v oboru územní samosprávy, která s ohledem na poměrně značné zadlužení československé samosprávy způsobené zejména hospodářskou krizí (v roce 1933 tvořily dluhy již 12 miliard korun -- viz Schelle, K.: Kapitoly z dějin státní správy, Masarykova univerzita, Brno 1992, str. 131) opětovně zvýšila limity obecních přirážek ke státním daním.

K částečnému oddlužení finančně slabých svazků územní samosprávy (obcí a okresů) byly zákonem č. 69/1935 Sb. vytvořeny zemské pomocné fondy, které mohly převzít zúročení a umoření dluhu, nebo převzít dluh anebo dluh vyrovnat; toto převzetí nebo vyrovnání se mohlo týkat celého dluhu nebo jeho části.

Krátký exkurs do právní úpravy některých otázek hospodaření obcí v období první republiky lze shrnout tím, že obecním jměním se rozuměl veškerý movitý a nemovitý majetek ve vlastnictví obce a veškerá majetková práva obce. V rámci obecního jmění bylo dále možné rozlišovat správní jmění (šlo o jmění sloužící k výkonu správních funkcí obce -- např. úřední budovy), finanční jmění (neboli fiskální jmění, jehož výnosy sloužily k naplňování veřejných záležitostí -- např. cenné papíry nebo lesy) a konečně veřejný statek (tj. věci ve vlastnictví obce, které byly určeny k veřejnému užívání -- např. veřejná prostranství).

Protektorát -- likvidace samosprávy

Vývoj v pomnichovské druhé republice a od 15., resp. 16. března 1939 v Protektorátu Čechy a Morava lze charakterizovat jako postupné omezování a následnou likvidaci samosprávy. Tento proces byl v zásadě završen vládním nařízením č. 51/1944 Sb., o úřednické správě obcí. Podle tohoto nařízení vykonávali pravomoc dosavadních orgánů obcí za plné a výhradní odpovědnosti úředničtí vedoucí obcí (týkalo se to prakticky všech obcí s více než 3000 obyvateli), kteří měli veškeré pravomoci starostů. Úředničtí vedoucí obcí byli zastupování úřednickými náměstky, přičemž např. náměstek pověřený správou peněžního hospodářství města (ve městech se zvláštním statutem) měl úřední označení městský hospodář.

Národní výbory

Poválečný vývoj v oblasti místní správy charakterizuje vznik soustavy národních výborů (viz vládní nařízení č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních výborů), jakožto orgánů státní správy. Z hlediska obecního majetku je z této doby významný především zákon č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů, který s účinností od 1. ledna 1950 na čtyři desetiletí znárodnil obecní majetek. V zásadě šlo pouze o právní "rozloučení" se samosprávným majetkem, protože fakticky pro něj nebylo místo již od poloviny roku 1948, a to navzdory tomu, že Ústava 9. května (ústavní zákon č. 150/1948 Sb.) v § 149 odst. 2 do jisté míry počítala s jakousi zvláštní formou obecního majetku, neboť stanovila, že "části národního majetku, které nejsou celostátního významu a slouží veskrze nebo převážně obyvatelstvu některého správního celku (obce, okresu, kraje), mohou být v rukou svazků lidové správy (komunální vlastnictví)".

Mgr. Jan Břeň

Seriál Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí

1. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí, 29. 6. 2009 (právě čtete)
2. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí, 14. 9. 2009
3. Přechod státního majetku na obce z pohledu judikatury, 26. 11. 2009
4. Hospodaření obce, 10. 2. 2010