Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí

Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí 2.

Obecní majetek je -- vedle občanů a území -- jedním z dalších základních znaků každé obce. Z historie obecní samosprávy na našem území lze vystopovat, že kategorie obecního majetku byla vždy spjata s existencí samosprávného postavení obcí, a to již od samého počátku.

Došlo-li naopak na přechodnou dobu k likvidaci obecní samosprávy, mělo to za následek rovněž zánik existence obecního majetku jako jedné složky majetku veřejného.

V období celých sta let, až do poloviny minulého století se na našem území vyskytovala v různé podobě obecní samospráva, vždy charakteristická existencí obecního majetku. Společenský vývoj po skončení druhé světové války přinesl vznik soustavy národních výborů (viz vládní nařízení č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních výborů), jakožto orgánů státní správy a měl za následek likvidaci obecní samosprávy. Souvisejícím dopadem byl rovněž zánik kategorie obecního majetku. V tomto směru je třeba zmínit zákon č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů, který s účinností od 1. ledna 1950 na čtyři desetiletí znárodnil obecní majetek. Znamená to, že obecní majetek se stal majetkem státu. Uvedený zákon zrušil všechny dosavadní předpisy o obecním hospodaření a stanovil, že majetek, s nímž národní výbory hospodaří, je majetkem národním, je jim svěřován do správy (a z ní také odnímán). Rovněž z bývalého obecního kmenového jmění zákon vytvořil součást národního majetku. Rozpočtové příjmy a výdaje národního výboru byly výslovně prohlášeny za příjmy a výdaje jednotného rozpočtu státního. Od 1. ledna 1950 až do 23. listopadu 1990 přestal existovat obecní majetek v právním slova smyslu, tj. obce v uvedeném období ztratily způsobilost vlastnit majetek (obce v tomto období byly pouhými územními celky bez samosprávného postavení, neměly postavení právnické osoby veřejného práva a ani neměly žádné vlastní orgány či majetek).

Do dne nabytí účinnosti zákona o obcích č. 367/1990 Sb., tj. do 23. listopadu 1990 národní výbory (a organizace jimi založené a zřízené) pouze disponovaly právem hospodaření k národnímu majetku ve vlastnictví státu (národní výbory tedy žádný "svůj" majetek neměly, jednalo se vždy o státní majetek, který spravovaly).

Obecní zřízení

Znovuobnovení kategorie obecního majetku je spojeno až se vznikem obecní samosprávy v roce 1990. Ústavní základ obnovené obecní samosprávy představoval ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Nová úprava místní samosprávy (čl. 86 a 87) přišla tedy s novelou tehdy stále platné socialistické ústavy z roku 1960, která nabyla účinnosti dnem voleb do zastupitelstev obcí (tj. 24. listopadu 1990). V hlavě sedmé nahradila úpravu národních výborů, jakožto orgánů státní moci a správy v krajích, okresech a obcích.

Z pohledu obecního majetku bylo významné ustanovení čl. 86 odst. 2, podle něhož je obec "právnickou osobou; má vlastní majetek, s nímž samostatně hospodaří. Zákon stanoví, které daně a poplatky jsou příjmem obce.". Uvedená novela ústavy tak otevřela prostor pro obnovení ekonomického základu obce, který je bezpochyby neopominutelnou podmínkou pro samostatnou (a na státu méně závislou) činnost obce a plnění jejich vlastních samosprávných funkcí.

Majetek obce

Dnem voleb do zastupitelstev obcí dne 24. listopadu 1990 nabyl účinnosti zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), který upravil otázku hospodaření obcí zejména v § 18 až 20. Podle § 18 odst.1 obecního zřízení byly majetkem obce věci a majetková práva stanovená zvláštním zákonem, přičemž s tímto majetkem obec hospodařila samostatně. Vedle toho obec mohla hospodařit též s majetkem jiných právnických nebo fyzických osob, a to na základě smlouvy uzavřené v souladu s obecně závaznými předpisy (viz § 18 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb.). Podle přechodných ustanovení zákona č. 367/1990 Sb. platilo, že funkce zakladatele státních podniků, kterou do 23. listopadu 1990 vykonávaly národní výbory, a jejich pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat organizace a zařízení, se přímo ze zákona přenesla na obce (obecní zastupitelstva), v nichž tyto státní podniky, organizace a zařízení měly své sídlo (§ 67 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb.). V souladu s § 68 odst. 1 uvedeného zákona práva a závazky národních výborů přešly na obce, v nichž měly ke dni účinnosti tohoto zákona (24. listopadu 1990) tyto národní výbory sídlo .

Z uvedeného vyplývá, že jak tehdejší ústava, tak i obecní zřízení z roku 1990 považovaly obec za subjekt vlastnického práva. Současně novela ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, účinná od 1. ledna 1991, zmocnila Českou národní radu a Slovenskou národní radu k přijetí zákonů stanovujících, které věci z majetku České republiky a Slovenské republiky jsou vlastnictvím obcí (viz čl. 4 odst. 7 ústavního zákona č. 556/1990 Sb.). V případě České republiky se jednalo o zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí (na Slovensku se přechod věcí z majetku Slovenské republiky do vlastnictví obcí realizoval na základě zákona č. 138/1991 Zb., o majetku obcí).

Odstátnění majetku

Zákon č. 172/1991 Sb., který nabyl účinnosti dnem 24. května 1991, lze z hlediska své právní povahy charakterizovat za právní předpis "privatizačně-restituční". Zákon rozlišoval dvojí způsob přechodu vymezených věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí. Některé věci přešly přímo ze zákona (ex lege), a to dnem účinnosti tohoto zákona. Druhou skupinu pak představovaly věci, které do vlastnictví obcí přešly na základě rozhodnutí příslušného státního orgánu (např. okresního úřadu).

"Privatizační" část (neboli ta část, která upravovala proces odstátnění majetku jeho přechodem na nestátní subjekty, tj. obce) zákona č. 172/1991 Sb. zahrnovala ta ustanovení, kdy se obce ze zákona ke dni 24. května 1991 staly vlastníky

• věcí z vlastnictví České republiky, k nimž ke dni 23. listopadu 1990 příslušelo právo hospodaření národním výborům, jejichž práva a závazky přešly na obce (viz § 68 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb.), pokud obce s těmito věcmi ke dni 24. května 1991 hospodařily,
• věcí z vlastnictví České republiky, s nimiž začaly obce hospodařit po 23. listopadu 1990 způsobem obdobným právu hospodaření, jestliže s nimi takto hospodařily ke dni 24. května 1991 (toto ustanovení tak směřovalo na překlenutí období mezi nabytím účinnosti zákona o obcích, kterým došlo k obnovení postavení obcí na samosprávném základě, a nabytím účinnosti zákona upravujícího přechod některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí),
• obytných domů a pozemků tvořících s nimi jeden funkční celek, jestliže byly v jejich katastrálních územích a ve vlastnictví ČR, a jestliže právo hospodaření k nim náleželo organizacím, u nichž na obce přešla funkce jejich zakladatele nebo pravomoc je zřizovat, řídit a zrušovat.

Negativní výčet

Na základě novely zákona č. 172/1991 Sb. (č. 10/1993 Sb.) dále přešly z vlastnictví České republiky do vlastnictví obcí dnem 1. ledna 1993

• objekty komplexní bytové výstavby rozestavěné k 31. prosinci 1992 a pozemky tvořící s nimi jeden funkční celek, včetně práv a povinností s nimi souvisejících,
• věci, k nimž právo hospodaření příslušelo organizacím zajišťujícím investorskou činnost ke komplexní bytové výstavbě.

Ustanovení § 4 zákona č. 172/1991 Sb. obsahovalo negativní výčet věcí, které do vlastnictví obcí nepřešly z vlastnictví České republiky. Jednalo se např. o pozemky, k nimž bylo zřízeno právo osobního užívání a pozemky, které byly k tomuto účelu přiděleny, nebo nemovité věci s příslušenstvím, které byly v trvalém užívání Komunistické strany Československa a ke dni 1. června 1990 jí byly odňaty (viz nařízení vlády č. 212/1990 Sb.). Do vlastnictví obcí nepřešly rovněž věci z vlastnictví ČR, k jejichž vydání uplatnila nárok oprávněná osoba podle restitučních zákonů.

Zákon dále v § 5 upravil případy, kdy bylo možné, aby na základě žádosti obce mohl okresní úřad rozhodnout, že do vlastnictví obce přecházejí některé další věci.

Stejně tak § 6 umožnil, aby na žádost obce Ministerstvo kultury rozhodlo, že do vlastnictví obce přecházejí z vlastnictví ČR kulturní památky, muzea a galerie, včetně jejich sbírkových fondů, k nimž náleželo právo hospodaření organizacím, jestliže na obec přešla funkce zakladatele nebo pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat tyto organizace.

Obdobně mohlo na žádost obce Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy rozhodnout, že do vlastnictví obce přecházejí z vlastnictví České republiky objekty škol a školských zařízení, k nimž náleželo právo hospodaření organizacím a ve kterých byly ke dni 24. května 1991 provozovány školy a školská zařízení, jestliže na obec přešla funkce zakladatele nebo pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat tyto organizace, pokud nepřešly do vlastnictví obce jako stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek podle § 2. Ustanovení § 5 a 6 zákona č. 172/1991 Sb. byla ke dni 31. prosince 2002 zrušena (viz zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů).

Historický majetek

"Restituční" část zákona č. 172/1991 Sb. se týká tzv. historického majetku. Pojem historický majetek sice tento zákon nepoužívá, ale jako takový se vžil k takovému majetku, který se nacházel ve vlastnictví obcí ke dni 31. prosince 1949 a jenž podle § 2 zákona č. 172/1991 Sb. přešel do vlastnictví obcí dnem 24. května 1991 (konkrétně se jedná o nezastavěné pozemky, pozemky zastavěné stavbami ve vlastnictví fyzických osob a stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek, které obce vlastnily ke dni 31. prosince 1949, pokud byly ve vlastnictví ČR a nepřešly do vlastnictví obcí na základě § 1 zákona č. 172/1991 Sb.).

V případě restituovaného historického majetku obcí je vhodné poukázat na problém, který nastal v případě, že obec v období od 1. ledna 1950 do 24. května 1991 z nejrůznějších důvodů zanikla (např. se sloučila s jinou obcí). Tuto situaci upravoval původně pouze § 2 odst. 3 zákona č. 172/1991 Sb., podle něhož platilo (a i nadále platí), že je-li právním nástupcem obce zaniklé po 31. prosinci 1949 jediná obec, přechází věc do jejího vlastnictví. Je-li právních nástupců více, přechází věc do jejich podílového spoluvlastnictví rovným dílem (pro restituci majetku obcí v tomto případě tedy není rozhodný územní princip; má-li obec více právních nástupců, přecházejí nemovitosti do jejich podílového spoluvlastnictví bez ohledu na to, na území kterého z nich nemovitosti nyní leží -- viz též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. listopadu 2006, sp. zn. 28 Cdo 184/2006).

Toto ustanovení bylo vykládáno tak, že na vrácení historického majetku obce, které zanikly a neměly žádného právního nástupce, není právní nárok, tj. tento historický obecní majetek nebylo možné vrátit žádné obci. Až novela zákona č. 172/1991 Sb., účinná od 1. července 2000 (novela č. 114/2000 Sb.) se s uvedeným problémem vypořádala tak, že v § 2 nový odst. 4 stanovil, že pokud nemovitosti, které obce vlastnily k 31. prosinci 1949, nepřešly do vlastnictví žádné obce ke dni 24. května 1991, neboť tato obec zanikla, pak tyto přecházejí do vlastnictví té obce, jejíž území ke dni 1. července 2000 tyto nemovitosti tvoří. Touto úpravou tak bylo zabráněno možnosti, aby stát považoval historický nemovitý majetek obce, která zanikla a jež neměla žádného právního nástupce, za svůj majetek.