Hospodaření obce

Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí 4.

Ekonomický základ obce představuje jednu z nejvýznamnějších a zároveň nezbytných složek obecní samosprávy. Bez adekvátního ekonomického zázemí je jen těžko představitelné, aby se obec mohla svobodně rozvíjet a uspokojovat nejrůznější potřeby svých občanů.

Obecní majetek a hospodaření obce spadá do její samostatné působnosti, ve které obec vystupuje v nejrůznějších soukromoprávních vztazích upravených zejména předpisy obchodního a občanského práva (např. vztahy při nakládání s obecním majetkem). V těchto (tzv. nevrchnostenských) vztazích obec nemá povahu orgánu veřejné moci, tj. není mocensky nijak nadřazena, naopak je postavena naroveň, ostatním účastníkům soukromoprávních vztahů.

Na druhé straně však zákon č. 128/2000 Sb., o obcích a jiné právní předpisy omezují v některých soukromoprávních vztazích svobodu jednání obce (např. v otázce ručení obecním majetkem) oproti soukromoprávním subjektům. Důvodem tohoto omezení je skutečnost, že obec disponuje veřejným majetkem a nakládá s veřejnými prostředky, a proto do popředí vystupuje veřejný zájem na její transparentní a efektivní hospodaření.

Právní garance

Ústavní garance na majetkovou autonomii obcí jsou zakotveny v čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož jsou územní samosprávné celky veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Obdobně zákon o obcích v § 2 odst. 1 opakuje, že obec je veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek, přičemž obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec je korporací tvořenou svými občany (obyvateli). Jedná se o korporaci veřejného práva. Obec má nejen své členy (tzv. osobní základ obce), ale i svůj majetek (tzv. ekonomický základ obce). Svoji povahu veřejnoprávní korporace si zachovává zásadně ve všech vztazích, ve kterých vystupuje (ve veřejném i soukromém právu).

Základní principy hospodaření obce obsahuje obecní zřízení v § 38 až § 44, přičemž související otázky lze nalézt zejména v § 84 (některé vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce) a § 85 (vyhrazené majetkoprávní úkony zastupitelstva obce). Specifickým záležitostem v oblasti obecního majetku ve vnitřních poměrech územně členěných statutárních měst se obecní zřízení zabývá zejména v § 130 až § 133.

Stávající obecní zřízení výslovně nestanoví, co vše lze považovat za majetek obce. V minulých obdobích však určité pokusy o vymezení obecního majetku byly učiněny a již od vzniku obecní samosprávy na našem území ve druhé polovině 19. století obec disponovala vlastnickou subjektivitou.

V současné době lze při vymezení majetku obce vyjít např. ze zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku. Jeho ustanovení § 1 odst. 1 zavedlo legislativní zkratku "majetek" pro věci, práva a jiné majetkové hodnoty. Proto lze konstatovat, že majetek obce zahrnuje věci (movité a nemovité), (majetková) práva a jiné majetkové hodnoty.

Rovněž na obecní majetek se vztahují příslušná ustanovení Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech vlastníků (tedy i obcí) stejný zákonný obsah a ochranu. Čl. 11 odst. 2 dále uvádí, že pouze zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob (takový zákon omezující předmět vlastnického práva pro obce či jiné subjekty dosud nebyl přijat).

Závazný sociální aspekt

Listina v čl. 11 odst. 3 zdůrazňuje sociální aspekt vlastnictví tím, že vlastnictví (jakýchkoliv vlastníků) zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Uvedený aspekt vlastnictví vstupuje do popředí zejména u veřejnoprávních vlastníků. Například obce jsou podle § 35 odst. 2 obecního zřízení povinny pečovat v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Z uvedeného demonstrativního výčtu vyplývá pro obce požadavek zabezpečovat v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi všeobecný hospodářský, sociální a kulturní rozvoj. Cílem počínání obce není tedy primárně dosažení zisku, popř. jeho maximalizace na úkor naplňování jednotlivých sociálních funkcí obce.

Činnost obce je obtížné poměřovat (pouze) optikou případných dosažených zisků ze své hospodářské činnosti (i obec může být podnikatelem nebo mít jiné nedaňové příjmy). Je velmi diskutabilní, zda obec má nahrazovat soukromé podnikatele, či jim má konkurovat (např. zaváděním vysokorychlostního internetu pro občany obce zdarma z obecních prostředků). Odpověď samozřejmě není vždy jednoznačná (např. v malých obcích mohou určité oblasti podnikání absentovat, potom je jejich nahrazení podnikatelskou činností obcí ospravedlnitelné). Nicméně hlavním cílem obce nemůže být dosažení zisku (jak tomu musí být naopak u soukromých podnikatelů), ale uspokojování potřeb občanů, přičemž hlavními finančními zdroji by měly být vrchnostensky stanovené dávky (daně, poplatky). Avšak ani primární sledování sociální funkce nakládání s obecním majetkem obec nijak nezbavuje povinnosti se svým majetkem zacházet maximálně účelně a hospodárně. Každá obec tedy musí nalézt pokud možno vyvážený vztah mezi plněním svých sociálních funkcí a snahou o dosažení zisku, který by však neměl být dosažen na úkor místních podnikatelů.

Vyvlastnění majetku

Majetek obce může být vyvlastněn, nicméně vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je podle čl. 11 odst. 4 Listiny možné pouze ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (blíže viz zákon o vyvlastnění č. 184/2006 Sb.).

V této souvislosti je vhodné poznamenat, že vyvlastnění majetku nelze ztotožňovat s jeho znárodněním. Ke znárodnění obecního majetku došlo v minulosti na základě zákona č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů, který s účinností od 1. ledna 1950 na čtyři desetiletí "odebral" ve prospěch státu obcím jejich majetek bez náhrady (pro tento znárodněný majetek se vžilo označení "historický majetek obcí"). Ten až podle § 2 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, přešel do vlastnictví obcí dnem 24. května 1991.

Rozpočtové určení daní

Hlavním a rozhodujícím zdrojem příjmů do rozpočtu obce by neměly být zisky z podnikání či jiné hospodářské činnosti obce, ale povinné platby stanovené zákonem nebo na základě zákona. Těmito platbami se rozumějí zejména daně a poplatky, které lze na základě čl. 11 odst. 5 Listiny ukládat jen na základě zákona. V této oblasti je pro obce významný zejména zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, který rozděluje daňové výnosy mezi stát, obce a kraje.

Novela tohoto zákona č. 377/2007 Sb. posílila fiskální postavení obcí tím, že došlo ke zvýšení podílu obcí z celostátního hrubého výnosu jednotlivých sdílených daní, které jsou příjmem rozpočtu obcí, a to z 20,59 % na 21,4 % (stoprocentním příjemcem výnosu daně z nemovitostí je ta obec, na jejímž území se nemovitost nachází). Tato novela rovněž nově definovala procento, kterým se jednotlivé obce (s výjimkou čtyř největších – hlavního města Prahy, Brna, Ostravy a Plzně, u kterých platí zvláštní pravidla) podílejí na procentní části celostátního hrubého výnosu daní.

Základní kritérium počet obyvatel bylo doplněno celkovou výměrou katastrálních území obce. Novelou došlo také k odstranění předchozího velkého počtu velikostních kategorií obcí a příslušných koeficientů (14), které předtím vedly ke skokové změně daňových příjmů při "přechodu" obce z jedné velikostní kategorie do jiné. Současná podoba zákona o rozpočtovém určení daní hovoří o koeficientech postupných přechodů a násobcích postupných přechodů (4). Uvedená novela byla mj. reakcí na protesty některých představitelů obcí, kteří mluvili o daňové diskriminaci malých obcí, a jež byla předmětem ústavní stížnosti k českému Ústavnímu soudu a také žaloby k Evropskému soudu pro lidská práva ve Štrasburku.

Zákon č. 243/2000 Sb. dále upravuje tzv. motivační prvky v systému rozpočtového určení daní pro obce. Jejich smyslem je motivovat obce, aby např. podporou podnikání a zaměstnanosti zvyšovaly svůj daňový výnos. Motivační prvky jsou tvořeny některými podíly na vybraných daňových titulech, a to konkrétně podílem 30 % na dani z příjmů fyzických osob z podnikání rozdělovaném podle místa bydliště podnikatele, a dále podílem 1,5 % na dani z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků rozdělovaném podle poměru počtu zaměstnanců v obci k 1. prosinci předcházejícího roku k součtu zaměstnanců ve všech obcích České republiky. Tyto podíly jsou každoročně s účinností k 1. září běžného roku zveřejňovány vyhláškou Ministerstva financí.

Daně a poplatky

Zatímco stanovení daní a jejich rozpočtové určení obcím je záležitosti státu (obce mají možnost ovlivnit pouze konečnou výši daně z nemovitostí), je obci na druhé straně dána možnost (nikoliv povinnost) posílit své daňové příjmy zavedením místních poplatků.

Právní úprava místních poplatků je obsažena v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto zákona může obec zavést svým právním předpisem vydávaným v samostatné působnosti (tj. obecně závaznou vyhláškou) některý z celkem 9 místních poplatků (popř. všechny, nikoliv však takový, který není výslovně uveden v soustavě místních poplatků v § 1 zákona o místních poplatcích). Daněmi a místními poplatky se však zdaleka nevyčerpává výčet daňových příjmů obce. Mezi daňové příjmy obcí patří rovněž poplatky a odvody v oblasti životního prostředí, správní poplatky a ostatní odvody, které jsou ze zákona příjmem obce.

Daňové příjmy tvoří z hlediska svého rozsahu nejvýznamnější část obecních rozpočtů (z celostátního pohledu jde o více než polovinu celkových příjmů). Dalšími položkami obecních rozpočtů jsou přijaté dotace, zejména ze státního rozpočtu a státních fondů, dále pak nedaňové příjmy (např. příjmy z vlastního podnikání) a kapitálové příjmy (např. úroky z peněžních prostředků na vkladovém účtu).

Mgr. Jan Břeň

Seriál Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí

1. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí, 29. 6. 2009
2. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí, 14. 9. 2009
3. Přechod státního majetku na obce z pohledu judikatury, 26. 11. 2009
4. Hospodaření obce, 10. 2. 2010 (právě čtete)