Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace II

Vyřizování žádosti o informace 14.

V předchozím článku jsme uvedli některé další důvody, které lze využít pro odmítnutí žádosti. Nejedná se však o jediné důvody. Protože obce při výkonu své činnosti vystupují také autoritativně či vrchnostensky, mohou odmítat žádosti o poskytnutí informací, které obec získala např. při kontrolní nebo jiné obdobné činnosti. Právě u tohoto důvodu lze vysledovat provázanost s jinými důvody pro odmítnutí žádosti nebo s výjimkou ze zákona.

Protože obce vedou také různá správní řízení, setkávají se poměrně často i se žádostmi o informace ze správních spisů. Právě tuto oblast do značné míry ovlivnila rozhodovací činnost soudů.

Informace získané v rámci kontrol

Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“) umožňuje ve svém § 11 odst. 3 odmítnout poskytnutí informací, které získal od třetí osoby v rámci kontrolní, dozorové nebo dohledové činnosti (pro účely tohoto článku budeme tyto činnosti zpravidla označovat souhrnně jako „kontrolu“) pokud jsou chráněny zvláštním předpisem. Ačkoliv se může na první pohled jevit aplikace tohoto ustanovení jako jednoduchá, při bližším pohledu spíše nabudeme dojmu, že výsledné rozhodnutí dá více práce, než asi zákonodárce předpokládal. A nejen on.

Předně informační zákon počítá s tím, že se u požadovaných informací bude jednat o informace získané v rámci kontroly prováděné na základě zvláštního právního předpisu. V praxi územních samosprávných celků se bude asi nejčastěji jednat o kontroly prováděné na základě zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, nebo zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Za splnění dalších podmínek (viz níže) by tak měly být chráněny informace získané krajskými úřady při kontrole výkonu přenesené působnosti obcí, informace získané při kontrolách prováděných obcemi u obcí zřízených či založených příspěvkových organizací nebo o informace získané při kontrole obcemi poskytnutých dotací.

Samotné provádění kontroly, dozoru nebo dohledu nebude stačit tam, kde se sice postupuje podle zvláštního právního předpisu, avšak kdy tento zvláštní právní předpis nestanoví kontrolujícím povinnost mlčenlivosti nebo jiný způsob zachování ochrany informací, které se kontrolující dozvěděl při této kontrole. Povinnost mlčenlivosti nebo jiná obdobná úprava ve zvláštním předpise je podmínkou pro aplikaci tohoto ustanovení. Jedná se o výjimku z § 19 informačního zákona, který stanoví, že povinnost zachovávat mlčenlivost stanovená zvláštními právními předpisy není důvodem pro odmítnutí žádosti a nebrání tak poskytnutí informací. Na druhou stranu, s ohledem na další podmínky pro aplikaci § 11 odst. 3 informačního zákona, samotná povinnost zachovávat mlčenlivost nebude pro odmítnutí žádosti stačit ani v tomto případě. I přes splnění dalších podmínek tak nebude § 11 odst. 3 informačního zákona možné uplatnit např. na výkon dozoru magistrátu nad obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů městských obvodů a městských částí, neboť zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, který upravuje výkon dozoru, takový způsob ochrany nestanoví. Tato skutečnost na druhou stranu nebrání tomu, aby obec ve vztahu k informacím získaným při výkonu dozoru využila jiných důvodů pro odmítnutí žádosti či její části, budou-li naplněny podmínky, např. pro ochranu osobních údajů podle § 8a informačního zákona.

Další podmínkou, kterou budou obce při vyřizování žádosti posuzovat, je předání informace třetí, tj. kontrolovanou osobou. Tato podmínka je obdobná důvodu pro odmítnutí žádosti obsaženému v § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona, podle kterého povinný subjekt neposkytne informaci vzniklou bez použití veřejných prostředků, která byla předána třetí osobou, které zákon takovou povinnost neukládá. Základní rozdíl oproti tomuto ustanovení spočívá v tom, že u § 11 odst. 3 informačního zákona není důležité naplnění podmínky absence povinnosti předat údaj obci. Naopak toto ustanovení vychází z toho, že informaci předává kontrolovaná osoba fakticky nedobrovolně v rámci kontrolní činnosti obce. Informační zákon dále nerozlišuje to, jaký typ informací získala obec v rámci kontrolní činnosti. Chráněny jsou všechny takto získané informace. Protože při kontrolní činnosti nedochází pouze k předání informací kontrolovaným subjektem, ale kontrola je zakončena výslednou zprávou, která může mít podobu protokolu o kontrole, je zřejmé, že v rámci kontroly dojde i k vytváření informací samotnou obcí. Protokoly o kontrole obsahují např. informace o osobách, které prováděly kontrolu, o době, po kterou probíhala kontrola, o tom, co bylo kontrolováno, informace o uložených opatřeních, byly-li v průběhy kontroly zjištěny nedostatky v kontrolované oblasti a informace o datu vyhotovení protokolu o kontrole. Zde vyvstává otázka, zda se § 11 odst. 3 informačního zákona vztahuje i na informace, které sice byly získány od třetí osoby, ale v rámci protokolu došlo k jejich přepisu či přeformulování. Může se jednat o různá skutková zjištění získaná v rámci předložených dokladů. Podle našeho názoru bude nutné chránit informace, které odpovídají předaným informacím, neboť takto je nastavena ochrana poskytovaná § 11 odst. 3 informačního zákona. Úvahy obce coby kontrolující osoby, včetně zjištěných pochybení pak ochraně podléhat zpravidla nebudou. Opačný výklad, který se historicky objevil i v judikatuře, by podle našeho názoru postrádal smysl. Pokud by totiž obec měla chránit informace, které byly předány, ale naopak měla poskytnout informace, které z takto předaných informací vtělila do protokolu, popřela by tím účel § 11 odst. 3 informačního zákona.

V praxi se lze setkat s názorem, že chráněnými informacemi nebudou informace, které byly předány třetí osobou, která je však taktéž povinným subjektem. Podle našeho názoru nelze přistupovat k takto získaným informacím paušálně. Ochrana informací získaných v rámci kontrolní činnosti totiž není koncipována pouze ve vztahu k nepovinným subjektům. Takové pravidlo v něm není obsaženo. Připouštíme však, že postavení třetí osoby jako povinného subjektu může mít vliv na posouzení, zda informace poskytnout či nikoliv, v rámci testu proporcionality. Pokud totiž jsou informace, které kontrolovaná osoba předá obci v rámci kontroly, informacemi, které by jinak kontrolovaná osoba při vyřizování žádosti o informace běžně poskytla, pak zjevně nebude naplněna potřeba ochrany těchto informací ani u obce v postavení osoby vykonávající kontrolu.

Pokud se obec rozhodne chránit informace získané při kontrole, musí kromě výše uvedeného rovněž oslovit dotčené osoby, které mohou s poskytnutím požadovaných informací souhlasit. Nemusí se přitom jednat o kontrolovanou osobu, ale i o osoby odlišné od třetí osoby. Pokud obec nezíská jejich souhlas, je při naplnění podmínek pro aplikaci § 11 odst. 3 informačního zákona povinna provést též test proporcionality.

K uvedenému lze dodat, že v případě, kdy je obec kontrolovanou osobou, která předává informace kontrolujícím, nemůže v případě podané žádosti uplatnit důvod pro odmítnutí žádosti obsažený v § 11 odst. 3 informačního zákona. Tento se totiž vztahuje pouze na kontrolující osoby. Uvedené však nebrání tomu, aby obec v tomto případě, budou-li naplněny podmínky, uplatnila jiný důvod pro odmítnutí žádosti o informace obsažený zejména v § 7 až 11 informačního zákona.

Informace ze správních spisů

Poskytování informací ze správních spisů je jednou z oblastí, na kterou měla výrazný vliv judikatura. Ta prošla vývojem. Na začátku se projevoval primárně formalistický přístup, který vycházel z principu, že se žádosti o informace ze správních spisů posuzovaly dle vůle žadatele a rozsah poskytnutých informací ovlivňovalo, zda se jednalo o účastníka řízení (resp. jeho zástupce) nebo jinou osobu. V tuto chvíli se objevuje napříč celým právním řádem přístup stanovený správním řádem, kdy se podání (v tomto případě žádosti) posuzují podle jejich obsahu. Pokud žadatel požádá o informace ze správního spisu (např. bude požadovat kopie spisového materiálu nebo jeho převážné části), posoudí se tato žádost podle jejího obsahu, tj. dle § 37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) jako nahlédnutí do spisu. Tento fakt nezmění ani skutečnost, že žádost bude mít náležitosti dle zákona o svobodném přístupu k informací, ani to, že žadatel výslovně projeví vůli postupovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V pomyslném judikatorním boji tak zvítězila aplikace § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. V souladu s tímto ustanovením informační zákon se nevztahuje mimo jiné na informace, jejichž poskytování upravuje zvláštní zákon, přičemž tento zákon musí obsahovat komplexní úpravu zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací. Ve vztahu k nahlížení do spisu je tímto zákonem správní řád (tento závěr mj. vyplývá také z Nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 6. 2019, č. j. Pl. ÚS 38/18).

Kdy se jedná o nahlížení do spisového materiálu dle správního řádu?

Na uvedenou otázku je složité poskytnout jednoznačnou odpověď, jelikož je vždy potřeba přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu. Autoři článku se však pokusí nastínit skutečnosti, které by měly povinné subjekty při posuzování žádosti zohlednit a také ty, které posouzení neovlivní.

Režim vyřízení žádosti ovlivní rozsah požadovaných informacích ze správních spisů. O žádost o nahlédnutí do spisu půjde tehdy, pokud žádost bude směřovat k získání celého spisu nebo jeho podstatné části. Půjde např. o žádosti, které se svým rozsahem blíží žádosti o poskytnutí celého spisu, a to i v souhrnu s dalšími informacemi, které žadatel prokazatelně má k dispozici (k uvedenému srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 118/2018 a sp. zn. 8 As 51/2019). To znamená, že pokud žadatel bude požadovat více dokumentů ze spisového materiálu a tyto budou tvořit podstatnou část spisového materiálu, bude se obsahově jednat o nahlížení do spisového materiálu. Nehraje přitom roli to, zda žadatel tyto dokumenty označí v obecné rovině v blíže nespecifikovaném rozsahu (např. uvede, že žádá o veškeré dokumenty, které povinný subjekt obdržel od třetích osob konkrétního spisového materiálu) nebo zda uvede konkrétní dokumenty z příslušného spisového materiálu (např. uvede konkrétní čísla jednací požadovaných dokumentů nebo názvy požadovaných dokumentů).

Pro posouzení režimu žádosti naopak není podstatné, zda je žadatelem účastník řízení či jiná osoba, ať už prokáže zájem nebo jiný vážný důvod a nebude tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob nebo veřejný zájem, či nikoliv.

Kdy se jedná o žádost dle informačního zákona?

O žádost o informace (nikoliv nahlédnutí do spisu) se může jednat tehdy, pokud budou požadovány konkrétněji určené informace, než je celý spisový materiál nebo jeho podstatná část. Konkrétně může žadatel požadovat kopii soupisu součástí spisu, včetně příloh (tj. pouze o tzv. spisový přehled), kopii jednoho dokumentu ze spisového materiálu (např. konkrétního rozhodnutí), určitou informaci, která se týká spisového materiálu (např. jakým způsobem byl vyřízen konkrétní dokument) nebo více dokumentů z různých spisových materiálů (např. žádost o poskytnutí stejného typu dokumentu z různých spisových materiálů). Musí však být splněna podmínka, že požadované informace netvoří kompletní spis či jeho podstatnou část.

Jak postupovat, když obec vyhodnotí, že se jedná o žádost o nahlédnutí do spisu?

Pokud obec dospěje k závěru, že je požadovaná kopie celého spisového materiálu nebo jeho podstatná část, při vyřizování takové žádosti bude postupovat podle správního řádu, nikoliv podle informačního zákona. To znamená, že není nutné vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti z důvodu, že úprava nahlížení do spisu je komplexně upravena ve správním řádu, ale rovnou posoudit žádost dle § 38 správního řádu. Ustanovení § 2 odst. 3 informačního zákona je tak třeba vnímat nikoliv jako důvod k odmítnutí žádosti, ale jako důvod pro obsahové posouzení žádosti jako žádosti o nahlédnutí do spisu podle správního řádu.

Pokud by proti takovému postupu byla podána stížnost dle informačního zákona, byla by tato stížnost posouzena jako stížnost na nesprávný úřední postup podle § 175 správního řádu. Podstatou posouzení podané stížnosti tak bude skutečnost, zda povinný subjekt postupoval správně, když podání vyhodnotil jako žádost o nahlížení do spisu a nikoliv to, že podání nebylo vyřízeno dle informačního zákona. Nadřízený orgán vstupuje do posuzování správnosti úředního postupu dle § 175 odst. 7 správního řádu až ve fázi prošetřování způsobu vyřízení stížnosti, pokud by žadatel měl za to, že stížnost, kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena. V rámci tohoto posouzení může nadřízený orgán postupovat v intencích správního řádu nebo vyhodnotit postup obce tak, že měl probíhat v rovině informačního zákona. Žadatel tak není o svá informační práva krácen.

Závěrem

Chránit informace získané v rámci kontrolní činnosti není až tak jednoduché, jak by se mohlo na první pohled zdát. Samotná skutečnost, že obec získá informace v rámci kontrolní činnosti, je jen jednou z indicií, která může svědčit pro odmítnutí žádosti. Ve zbytku bude nutné věnovat pozornost jak oslovení dotčených osob, bude-li to zapotřebí, tak řádnému odůvodnění. To vše s přihlédnutím k pravidlu minimalizace zásahu do práva na informace. Obce by tedy měly všechny žádosti posuzovat tak, aby nacházely argumenty nejen proti poskytnutí informací, ale i pro jejich poskytnutí. Ve vztahu k informacím ze správních spisů by pak obce měly přihlížet k množství požadovaných informací, a to i ve vztahu k tomu, jakými informacemi žadatel již disponuje.

Mgr. Václav Těžký, Mgr. Radka Hasil Edelmannová, Krajský úřad Moravskoslezského kraje

Seriál Vyřizování žádosti o informace

1. Prvotní posouzení došlé žádosti o informace, 19. 5. 2020
2. Co je to vlastně ta informace?, 15. 9. 2020
3. Identifikace požadované informace, 2. 11. 2020
4. Dotčené osoby a jejich postavení při vyřizování žádosti o informace, 10. 11. 2020
5. Sazebník úhrad jako základní předpoklad pro uplatnění úhrady nákladů, 11. 2. 2021
6. Mimořádně rozsáhlé vyhledání informací a požadavek úhrady nákladů, 1. 6. 2021
7. Rozhodnutí o odmítnutí žádosti, 29. 9. 2021
8. Otázka poskytování platů a odměn zaměstnanců povinného subjektu, 4. 10. 2021
9. Osobní údaje – poskytnout nebo ne?, 7. 12. 2021
10. Obchodní tajemství – poskytnout nebo ne?, 17. 2. 2022
11. Autorské právo – poskytnout nebo ne?, 1. 6. 2022
12. Obec jako ochránce informací o majetkových poměrech (nejen) svých občanů, 2. 11. 2022
13. Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace, 10. 11. 2022
14. Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace II, 15. 2. 2023 (právě čtete)
15. Když se žadatel o informace brání, 17. 4. 2023