Otázka poskytování platů a odměn zaměstnanců povinného subjektu

Vyřizování žádosti o informace 8.

Nejdiskutovanější otázkou v oblasti poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), je bezpochyby poskytování platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. Tato oblast není zákonodárcem výslovně upravena a její výklad je zásadně ovlivněn závěry správních soudů.

Radka Hasil Edelmannová

Václav Těžký

Názory a postupy v této oblasti se postupem času již několikrát změnily, a to na základě judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, přičemž lze předpokládat, že vývoj v poskytování platů a odměn bude dále pokračovat.

Vývoj judikatury

Původně byla odbornou veřejností ustálená praxe, že platy a odměny zaměstnanců nebyly považovány za veřejné prostředky dle § 8b informačního zákona a při rozhodování o poskytnutí či neposkytnutí těchto informací byl povinnými subjekty prováděn test proporcionality, v jehož rámci se poměřovalo právo na ochranu soukromí zaměstnance na straně jedné s právem na informace žadatele na straně druhé. V praxi většinou po provedeném testu převážilo právo na soukromí zaměstnance nad právem na informace žadatele.

Změna nastala na základě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010-79, který prolomil zastávanou ochranu soukromí zaměstnanců a dovodil, že zaměstnancům veřejné správy je vyplacena odměna za vykonanou práci z veřejných rozpočtů, a jsou tak příjemci veřejných prostředků dle § 8b odst. 1 informačního zákona.

Následně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ustálený výklad, zda mají povinné subjekty provádět test proporcionality či nikoliv, překvapivě změnil. Ve svém rozhodnutí ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, uvedl, že test proporcionality není potřeba, jelikož jej provedl zákonodárce v rámci § 8b informačního zákona, a to ve prospěch práva na informace. Reálně to znamenalo, že informace o platech a odměnách zaměstnanců povinných subjektů se zásadně poskytují, a to bez úvahy z hlediska ochrany osobnosti a osobních údajů. Z hlediska praxe se tedy situace otočila a až na výjimky se informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy poskytovaly.

Tento protiústavní přístup prolomil až Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 1. 11. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, který sice připustil, že informace o platu a odměně zaměstnanců povinného subjektu je podřaditelná pod § 8b informačního zákona, avšak odmítl názor Nejvyššího správního soudu, podle kterého provedl test proporcionality již zákonodárce, a naopak dovodil nezbytnost provádět při vyřizování každé žádosti poměřování práva na ochranu soukromí zaměstnance a práva na informace ve veřejném zájmu. Ústavní soud tak (opět) převážil misky vah na stranu ochrany soukromí zaměstnanců a stanovil, že tyto informace je možné poskytnout, pouze pokud jsou zároveň splněny tyto podmínky, které jsou často označovány jako platový test:

1. účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
2. informace samotná se týká veřejného zájmu;
3. žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“;
4. informace existuje a je dostupná.

Pokud nejsou všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti povinných subjektů, zejména pak státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod.

K aplikaci platového testu se zásadněji vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 5. 2020, č. j. 2 As 88/2019-29, ve kterém vyložil podmínky platového testu spíše ve prospěch žadatele. Konkrétně k jednotlivým závěrům tohoto rozsudku se vyjádříme v rámci popisu jednotlivých kritérií platového testu.

Postup povinného subjektu

Pokud povinný subjekt obdrží žádost o informace týkající se platů a odměn, nepřistupuje okamžitě k provedení platového testu. Vždy je povinen oslovit žádostí o informace dotčené osoby (pozn.: problematice dotčených osob se věnoval jeden z našich předešlých článků). Těmi budou zaměstnanci povinného subjektu, kterých se žádost o informace týká. Pokud od nich povinný subjekt získá souhlas s poskytnutím informací, informace poskytne. Pokud ne, měl by se zabývat tím, zda neexistuje zákonná výjimka pro poskytnutí informací. Jak bylo uvedeno výše, zákonnou výjimkou není bez provedeného platového testu § 8b informačního zákona. Zpravidla bude povinný subjekt nahlížet do zákona o zpracování osobních údajů, případně do GDPR nebo jiného zákona, který dopadá na povinný subjekt. Pokud zákonnou výjimku nenalezne, přistoupí k provedení platového testu.

Platový test

Ačkoliv Ústavní soud vymezil podmínky platového testu postupně, z hlediska logiky a přehlednějšího odůvodnění je vhodné ho provádět sestupně. Pokud by totiž povinný subjekt postupoval dle pořadí nastíněného Ústavním soudem, mohlo by se stát, že by až nakonec zjistil, že požadované informace nemá a že celá práce byla zbytečná. Byť se taková situace jeví jako nereálná, když ke zjišťování, zda povinný subjekt požadovanou informací disponuje, dojde ihned po obdržení žádosti o informace, nelze jí vyloučit.

Než však povinný subjekt přistoupí k provedení samotného testu, je oproti ostatním žádostem o informace potřeba zkoumat povahu žadatele a účel získání informace. Situaci povinným subjektům může značně ulehčit žadatel, který sám v žádosti uvede, že je např. novinář, případně v čem spatřuje naplnění role tzv. společenského hlídacího psa, a také důvod, proč požaduje poskytnout informace o platech konkrétních zaměstnanců povinného subjektu či jaký je účel jeho žádosti. Povinný subjekt z těchto informací při provádění platového testu vychází a nemusí nad rámec zkoumat a získávat další informace svědčící ve prospěch či neprospěch žadatele. Je však nutné mít na paměti, že jsou to povinné subjekty, které následně odůvodňují a prokazují, zda došlo k naplnění podmínek platového testu. Ne vždy je tedy vhodné se omezit pouze na skutečnosti, které uvede sám žadatel. Všechna tvrzení je nutné ověřit.

V případě, že žadatel v žádosti o informace neuvede účel získání informací a ani blíže nepopíše svou roli, nepostupuje v rozporu s informačním zákonem, jelikož uvedené skutečnosti nejsou povinnými náležitostmi žádosti. Povinné subjekty v tomto případě musí vyzvat žadatele s odkazem na § 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, aby mu umožnily vyjádřit se k naplnění kritérií stanovených nálezem Ústavního soudu a doplnit žádost o relevantní informace. Pokud však žadatel na výzvu nereaguje nebo nedoplní potřebné informace, povinné subjekty nemůžou bez dalšího žádost odmítnout, s tím, že žadatel nenaplnil podmínky platového testu, jelikož se k nim sám blíže nevyjádřil. Povinné subjekty jsou i v tomto případě povinny zjišťovat z dostupných zdrojů, zda žadatel naplnil předmětná kritéria či nikoliv, a to např. prostřednictvím internetu, nebo může tyto informace mít na základě předešlé úřední činnosti. Výsledkem vyhledávání může být jak nalezení informací ve prospěch, tak v neprospěch žadatele (zde se může jednat i o situaci, že povinný subjekt nenalezne žádné informace o plnění role společenského hlídacího psa žadatelem).

Jakmile tedy povinný subjekt nashromáždí všechny potřebné informace, přistoupí k provedení platového testu:

1. Informace existuje a je dostupná

V případě platů a odměn zaměstnanců bude tato podmínka splněna v zásadě vždy. Příkladem, kdy tato podmínka nebude naplněna, může být situace, kdy žadatel požaduje informace o konkrétním zaměstnanci, který byl zaměstnaný u obce před relativně dlouhým obdobím (např. 20 let) a obec již nemá tyto informace k dispozici, případně může jít o osobu, která fakticky u povinného subjektu nikdy nepracovala.

2. Žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“

V rámci tohoto kritéria je nutné posoudit, zda žadatel o informace zastává specifickou úlohu při přijímání a rozšiřování informací veřejnosti (např. jako novinář nebo jako nevládní organizace, jejíž činnost je zaměřena na otázky veřejného zájmu jako boj s korupcí apod., příp. další subjekty) nebo plní roli tzv. „společenského hlídacího psa“, který by vykonával soukromé aktivity obdobné těm novinářským (např. aktivista, blogger, který plní roli dozoru společnosti). Půjde především o žadatele, kteří relativně koncentrovaně vnášejí do veřejného prostoru informace či názory ohledně fungování veřejného života, díky čemuž může být zahájena veřejná diskuse, nebo se s nimi může veřejnost alespoň seznámit. Podmínkou pro výkon činnosti společenského hlídacího psa dále je, že žadatel jedná v dobré víře s cílem poskytnout veřejnosti v souladu s pravidly profesní etiky novinářů objektivní informace o dění ve veřejné správě. Širší výklad pojmu „společenského hlídacího psa“ zakotvila následná judikatura Nejvyššího správního soudu, který stanovil, že roli tzv. „společenského hlídacího psa“ mohou splňovat nejen profesionální novináři, ale také neziskové organizace či spolky věnující se otázkám transparentnosti, hospodaření a odměňování ve veřejné správě nebo též jednotlivci, kteří do veřejného prostoru kvalifikovaným způsobem vnášejí informace o fungování veřejné sféry. Podmínkou je, aby žadatel tyto informace nepožadoval pro svou vlastní soukromou potřebu, nýbrž s nimi seznamoval veřejnost. Uvedená podmínka je tak splněná i v případě žadatelů, kteří informace žádným způsobem neanalyzují, nehodnotí apod., ale je pouze shromažďují a zveřejňují, protože jejich zveřejnění je samo o sobě pro veřejnost přidanou hodnotou. Rozšiřující výklad role tzv. hlídacího psa judikatura potvrdila také v dalším rozsudku Nejvyššího správního soudu, ze kterého vyplývá, že do této role lze zahrnout všechny subjekty, které vyžádané informace zpřístupňují veřejnosti. Uvedenou roli tedy splňuje i žadatel, který zamýšlí použít údaje o platech a odměnách zaměstnanců poslaneckých klubů vyplácených z veřejných prostředků pro účely sepsání diplomové práce na vysoké škole.

Roli tzv. hlídacího psa neplní např. advokát, který v souvislosti se svou advokátní činností žádá o poskytnutí informace o odměnách vyplacených konkrétním úředním osobám daňové správy. Tuto roli nelze spatřovat ani u žadatele, který má sice facebookovou stránku, na které se sice vyjadřuje k dění na území obce, avšak přispívá pouze sporadicky a jeho příspěvky jsou vesměs vulgární, subjektivně zabarvené a ze kterých je patrné, že cílem není objektivně sledovat dění ve veřejné správě a následně objektivním způsobem informovat veřejnost, ale spíše pošpinění příslušných orgánů či představitelů obce.

3. Informace samotná se týká veřejného zájmu

V rámci posuzování naplnění tohoto kritéria je možné obecně říci, že platy a odměny se vždy týkají veřejného zájmu, avšak je nutné posoudit, zda je opravdu ve veřejném zájmu nezbytné znát příslušný plat či odměnu u konkrétní osoby.

Nejvyšší správní soud dovodil, že při posuzování veřejného zájmu musí povinný subjekt určit podle postavení dotčené osoby to, jakou míru osvědčení takového veřejného zájmu bude požadovat po žadateli o informace. Dá se tedy říci, že čím vyšší postavení má dotčený zaměstnanec ve struktuře veřejné správy (z hlediska odpovědnosti, řídících a organizačních kompetencí apod.), tím nižší jsou požadavky na prokázání veřejného zájmu.

4. Účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu

Toto kritérium je vhodné posuzovat společně s předchozí podmínkou (otázka, zda se samotná informace týká veřejného zájmu), jelikož spolu vzájemně souvisejí. Povinné subjekty by se měly zaměřit na to, jestli znalost příslušné výše platu či odměny u konkrétního zaměstnance skutečně přispěje k veřejné diskusi, tzn. bez znalosti konkretizovaných údajů by nemohlo dojít k veřejné diskusi. Bez konkrétních údajů by např. nemohlo dojít k veřejné diskusi při podezření na korupční praktiky nebo nepřiměřeně vysokém odměňování u určité osoby. Naopak tomu bude v případě žádosti podané na více obcích, jejímž účelem je porovnávání výše odměn mezi jednotlivými úřady. V tomto případě pro vyvolání veřejné diskuse postačí znát údaje v anonymizované podobě.

U tohoto kritéria Nejvyšší správní soud dovodil, že avizovaný záměr žadatele o informace zveřejnit poskytnuté informace na veřejně přístupném úložišti dat, který umožní široké veřejnosti o těchto informacích vést diskusi, je dostatečný pro splnění podmínky přispět těmito informacemi k diskusi o věcech veřejného zájmu. To znamená, že není nutné, aby žadatel již diskutoval o platech a odměnách a postačuje tak pouze racionální potenciál vzniku či rozvoje veřejné diskuse, jelikož vznik následné veřejné diskuse je často důvodem, proč jsou informace poptávány. V této souvislosti je otázkou, zda lze hodnotit také existenci samotné možnosti diskutovat, tedy např. zda pod elektronicky zveřejněnou informací může probíhat diskuse přes chat. V tomto případě lze podle našeho názoru hodnotit i tuto skutečnost, což je specifikum elektronicky zveřejňovaných informací.

Kdy se informace poskytují bez provedení platového testu?

Jedná se např. o dotazy na příslušnou platovou třídu určité pozice (např. do jaké platové třídy jsou zařazeni právníci) nebo pokud jsou požadovány informace o platech, avšak v anonymizované podobě (např. jsou požadovány informace v rozsahu vedoucí 1 – XY Kč, vedoucí 2 – XX Kč atd.), za předpokladu, že není možné tyto osoby konkretizovat. Informace o platech není na místě odmítat ani v případě osob, jejichž příjmy jsou stanoveny právními předpisy (např. odměny členů zastupitelstva, platy soudců nebo členů vlády). Informace o platu či odměnách se poskytnou také v případě, kdy zaměstnanec souhlasí s poskytnutím těchto údajů.

Závěr

Poskytování informací o platech a odměnách stále není zcela jednoduchou záležitostí. Zatímco judikatura Ústavního soudu zdůrazňuje nutnost provádět platový test v každém individuálním případě s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, Nejvyšší správní soud v zásadě pokračuje ve svém původně nastíněném trendu, ve snaze, aby byly informace o platech a odměnách konkrétních osob (zejména výše postavených úředníků) poskytovány automaticky. Lze tak do jisté míry hovořit o nerespektování judikatury Ústavního soudu, kterým trpí zejména povinné subjekty.

Mgr. Václav Těžký, Mgr. Radka Hasil Edelmannová, Krajský úřad Moravskoslezského kraje

Seriál Vyřizování žádosti o informace

1. Prvotní posouzení došlé žádosti o informace, 19. 5. 2020
2. Co je to vlastně ta informace?, 15. 9. 2020
3. Identifikace požadované informace, 2. 11. 2020
4. Dotčené osoby a jejich postavení při vyřizování žádosti o informace, 10. 11. 2020
5. Sazebník úhrad jako základní předpoklad pro uplatnění úhrady nákladů, 11. 2. 2021
6. Mimořádně rozsáhlé vyhledání informací a požadavek úhrady nákladů, 1. 6. 2021
7. Rozhodnutí o odmítnutí žádosti, 29. 9. 2021
8. Otázka poskytování platů a odměn zaměstnanců povinného subjektu, 4. 10. 2021 (právě čtete)
9. Osobní údaje – poskytnout nebo ne?, 7. 12. 2021
10. Obchodní tajemství – poskytnout nebo ne?, 17. 2. 2022
11. Autorské právo – poskytnout nebo ne?, 1. 6. 2022
12. Obec jako ochránce informací o majetkových poměrech (nejen) svých občanů, 2. 11. 2022
13. Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace, 10. 11. 2022
14. Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace II, 15. 2. 2023
15. Když se žadatel o informace brání, 17. 4. 2023