Obec jako správce majetku, vybrané prvky s ohledem na rekodifikaci

Obce a nový občanský zákoník 3.

Každá obec je vlastníkem a správcem určitého souboru majetku. Velikost tohoto souboru může být rozdílná, odpovědnost a právní možnosti hospodaření jsou však do obdobné. Dle zákona o obcích je povinností obce svůj majetek spravovat tak, aby byl využíván účelně a hospodárně v souladu se zájmy obce.

Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy, uplatňovat včas právo na náhradu škody, trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky atd. Zadání poměrně přísné.

Je evidentní, že správa majetku obce je velmi rozsáhlé téma, které nelze odpovědně krátce shrnout v jednom článku. V dalším textu se popisuje stručně pouze několik vybraných aspektů tohoto tématu, a to ve vztahu k změnám, které přináší nový občanský zákoník, zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen NOZ). Prvním aspektem je odpovědnost volených členů orgánů obce, neboť se jedná o otázku ožehavou a s ohledem na příslušná ustanovení NOZ velmi zajímavou. Další bodem, který je s ohledem na NOZ podstatný, jsou změny v právní úpravě nemovitostí, včetně změn v úpravě nájemních vztahů a změny v principech fungování smluvních vztahů.

Nejdříve je samozřejmě nutno zdůraznit, že hlavním principem nového občanského zákoníku je podstatné posílení principu smluvní svobody. Právní úprava obsažená v NOZ je pouze základním rámcem, který se aplikuje na situace, kdy smlouva uzavřená stranami mlčí. NOZ posiluje roli smluvních stran při jednání. Chrání jejich vzájemnou vůli, ale zároveň na ně klade větší nároky při přípravě jejich smluvní dokumentace. Jelikož NOZ prakticky opouští pro vztahy jím upravené princip absolutní neplatnosti (princip absolutní neplatnosti pro případ porušení veřejnoprávních norem, např. obecního zřízení, samozřejmě zůstává zachován), posiluje se však odpovědnost za přípravu smlouvy.

Odpovědnost volených členů orgánů obcí

Na rozdíl od obchodní společnosti na straně obce obvykle nevystupují v jejím „top managementu“ speciálně vzdělaní profesionální manažeři. Primárně se jedná o management, neboť jak jinak lze vnímat výše zmíněné orgány obce, tvořený osobami velmi rozdílných profesí (naštěstí často se zkušeností z různých vedoucích pozic).

Členové zastupitelstva, rady i starosta (či primátor) tedy většinou nejsou ve svém „civilním“ zaměstnání manažery a obvykle nemají právnické vzdělání. Svým zvolením do vedoucích pozic místní samosprávy však na svá bedra berou značné břemeno odpovědnosti, které si nezadává s odpovědností managementu korporací (resp. může se jevit i širší). A to ke své civilně-právní a trestně-právní odpovědnosti nesou též odpovědnost politickou. Vždyť obchodní korporace ve velké většině mají velmi omezený počet společníků/akcionářů, přičemž počet „akcionářů“ obcí bývá srovnatelný (i vyšší) s korporacemi obchodovanými na veřejných trzích.

Jestli doposud mohla existovat diskuse o tom, v jakém rozsahu naši volení zástupci odpovídají, pak nový občanský zákoník je v tomto ohledu zcela jednoznačný. Dle § 159 odst. 1 NOZ každý, kdo přijme funkci člena voleného orgánu, se zavazuje ji vykonávat s nezbytnou loajalitou, s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Toto je hledisko péče řádného hospodáře. Dle citovaného ustanovení pak jedná nedbale ten, kdo není péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce či při jejím výkonu a nevyvodí z toho pro sebe odpovídající důsledky. Toto hledisko se prakticky neliší od odpovědnosti statutárního orgánu obchodní korporace, a to s výjimkou výše odměny, kterou za svou činnost volený zástupce a člen managementu obchodní korporace pobírá.

Jestliže bude prokázáno, že v důsledku porušení zákonné povinnosti výkonu funkce s péčí řádného hospodáře došlo ke vzniku škody na straně obce, bude člen orgánu obce či starosta povinen danou škodu obci nahradit. Jestliže tuto škodu nenahradí, dostává se do pozice ručitele za závazky obce v rozsahu, v jakém způsobenou škodu přímo nenahradil (tj. v případě, že obec sama dlužnou částku neuhradí, bude věřitel moci postupovat přímo proti ručícímu volenému zástupci občanů).

Každý člen zastupitelstva, rady a zejména starosta bude tedy muset při své činnosti jednat s péčí řádného hospodáře s tím, že v případě porušení tohoto zákonného příkazu, který nelze omezit, bude nést negativní důsledky svého jednání.

Péče řádného hospodáře

Jak bylo uvedeno výše, hledisko péče řádného hospodáře má tři komponenty:

1. nezbytná loajalita,
2. potřebné znalosti,
3. potřebná pečlivost.

Kritérium nezbytné loajality se na první pohled zdá být jednoduchým. Každému přeci musí být zřejmé, že člen orgánu obce jednoduše řečeno musí chránit zájmy své obce a musí být tudíž obci „věrný“. V konkrétním případě však může být již otázkou diskuse co je a co není v zájmu obce, někdo upřednostní budování cest a někdo podporu místní školy či domova důchodců, někdo naopak pořádání kulturní akce.

Co si je třeba představit pod kritériem „potřebné znalosti“? Vždyť pro pozici člena obecního zastupitelstva, rady či pozici starosty nejsou stanoveny žádná specifická odborná kvalifikační kritéria, resp. tato kritéria ani stanovit či zákonně předepsat nelze. Znamená to tedy, že člen orgánu obce nemusí mít žádné specifické odborné znalosti, ale postačuje mu takříkajíc „zdravý selský rozum“? Do určité míry to tak samozřejmě je. S ohledem na specifika vzniku funkce člena orgánu obce si totiž nic jiného nelze představit. Na stranu druhou je však samozřejmé, že kritérium potřebných znalostí bude velmi záviset na velikosti obce. Jiná odpovědnost, z hlediska hodnoty spravovaného majetku, je samozřejmě spojena se správou krajského města a jiná se správou obce se stovkou obyvatel. Jiná očekávání lze klást na uvolněného člena orgánu obce a jiná na osobu, která se věnuje obecním záležitostem „ve svém volném čase“.

Kritérium třetí je potřebná pečlivost, by na první pohled mělo být u člena orgánu obce samozřejmostí. Formální hodnocení však může být jiné. Pojem „potřebná pečlivost“ je značně neurčitý. Vymezení bude vždy odvislé od konkrétní pozice a konkrétního případu.

I s ohledem na existující judikaturu Nejvyššího soudu ČR, vztahující se ke stávající právní úpravě, dle které se nelze zprostit jednoduše odpovědnosti pouze poukazem na následování doporučení odborných poradců, je zřejmé, že členové orgánů obce by měli od 1. 1. 2014 ještě více vnímat značnou odpovědnost spojenou s výkonem jejich funkce (a to se vůbec nezabýváme trestněprávními aspekty porušení zákonné odpovědnosti orgánů obce).

Jak eliminovat riziko

Pro eliminaci rizika na straně voleného zástupce jednoduché doporučení bohužel neexistuje. Obec musí být akceschopná a tak jako podnikatel je oprávněn jednat s určitým (přijatelným) podnikatelským rizikem, i u našich volených zástupců musí být akceptovatelná určitá míra „podnikatelského rizika“. Zároveň by, s ohledem na již výše uvedenou častou nedostatečnou manažerskou kvalifikaci volených zástupců, měli mít volení zástupci větší možnost spoléhat se na odborné rady pracovníků svých úřadů případně svých odborných externích poradců. Pozor, odpovědnost za rozhodnutí však zůstává stále na zodpovědné osobě, tedy osobě, která je k rozhodnutí kompetentní. Odpovědnosti se již dle stávající judikatury nelze vždy zbavit pouhým poukazem na to, že k dispozici přeci bylo kladné stanovisko odborného pracovníka obecního úřadu.

Zároveň věřím, že při aplikaci citovaného ustanovení NOZ na naše zastupitele budou brány v potaz specifika jejich činnosti, dobrovolnost, ochota věnovat se veřejně prospěšným záležitostem a často i bezplatnost výkonu jejich funkce. Ve vztahu k odpovědnosti „managementu obce“ lze tedy minimálně zdůraznit stále narůstající význam vzdělávání, neboť bez dostatečného informačního základu (samozřejmě vedle bystrého úsudku a určité osobní odvahy), se výkon funkce, ač pro blaho obce, jeví poměrně riskantním. A zároveň potřebu nastavení správných rozhodovacích procesů, resp. jejich přípravy.

Využití nemovitého majetku

Ač již dnes nemovitý majetek nemusí být pro všechny obce nejhodnotnější složkou jejího majetku, je stále složkou základní. Dle zákona o obcích je povinností obce tento majetek udržovat a rozvíjet jej. Z tohoto důvodu je pro vedení obcí důležité mít přehled o podstatných změnách v právním režimu nemovitostí, které nastanou od 1. 1. 2014. Základní, a zcela jistě již obecně známou, změnou je zavedení principu „povrch ustupuje půdě“, dle kterého jsou nově stavby součástí pozemku, na kterém se nacházejí. Samozřejmě s určitými výjimkami, včetně staveb, které byly zřízeny před 1. 1. 2014.

Stavby ve vlastnictví třetích osob, které byly zřízeny na pozemcích obce např. na základě věcného břemena či nájemní smlouvy, budou i nadále ve vlastnictví dosavadního vlastníka, obec (tj. vlastník pozemku) však získá zákonné předkupní právo k dané stavbě a naopak vlastník stavby získá zákonné předkupní právo k pozemku. Tento stav je u obecního majetku poměrně obvyklý, a proto zejména ve vztahu k obecnímu majetku bude poměrně zajímavé sledovat praxi při aplikaci nové právní úpravy.

Právo stavby

Stavby, které budou zřízeny po uvedeném datu (opět s určitými výjimkami), již nebudou samostatnou věcí v právním smyslu, ale budou součástí pozemku, na kterém stojí (obec, která postaví po 1. 1. 2014 např. novou školu na svém pozemku tedy bude „pouze“ vlastníkem pozemku včetně stavby). Toto nebude platit v případě, kdy bude stavba zřizována ve prospěch třetí osoby, ve prospěch které vlastník pozemku zřídí novým občanským zákoníkem nově upravené tzv. právo stavby.

Právo stavby bude dle NOZ samostatnou nemovitou věcí a stavba, která na jeho základě bude zřízena, bude jeho součástí. S právem stavby bude tedy možno též disponovat, tj. zejména jej převádět či jej zatěžovat (možnost zastavení). Vlastník práva stavby bude samozřejmě oprávněn, aby stavbu zřízenou na jeho základě využíval přímo či své užívací právo či jeho část dále přenechal (např. nájemní smlouvou). I nájemní smlouva však musí respektovat omezení uložené smlouvou o právu stavby.

Využitelnost práva stavby pro obce? Pro řadu obcí je podstatné zachovat si jednak stále vlastnictví některých pozemků na svém území, ale zároveň umožnit výstavbu na nich, která by odpovídala představám obce a snad i občanů a výstavbu povolit pouze za podmínek odpovídajících požadavkům obce. Právo stavby se pro tyto záměry jeví jako zajímavý institut. NOZ též výslovně umožňuje zřídit právo stavby pro stavby, které již existují (např. obec zřídí právo stavby ohledně stavby ve svém vlastnictví za účelem jejího přenechání třetí osobě, jelikož i nadále chce zůstat vlastníkem pozemku pod stavbou). Zákon naštěstí stanoví pouze několik málo parametrů, které nemohou být stranami změněny, hlavní obsah je však zcela na vůli a jednání smluvních stran.

Při zvažování, zda umožnit výstavbu na pozemcích obce nezávislým developerem při využití institutu práva stavby by měly být zváženy zejména následující body:

1. doba zřízení,
2. schopnost specifikace stavby,
3. schopnost vymezit pravidla výstavby,
4. pravidla údržby stavby do budoucna a
5. řešení pro případ zániku práva stavby.

Obcím se zavedením institutu práva stavby naskýtají poměrně zajímavé možnosti. Nabízí se myšlenka využití institutu práva stavby pro tzv. PPP projekty obcí. Obec nabídne a dodá soukromému investorovi pozemek a investor na pozemku zřídí stavbu, která by byla následně využívána obcí a/či občany.

Nájem nebytových prostor

Obce často pronajímají prostory ve svých budovách, a proto by měli mít přehled o novém režimu nájemních smluv. NOZ zcela nahrazuje dosavadní zákon č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, a přináší řadu poměrně podstatných změn v oblasti nájmu prostor sloužících pro účely podnikání. Dle přechodných ustanovení NOZ se nová právní úprava vztahuje též na již existující nájemní vztahy. V souladu s výše uvedenými principy NOZ je i úprava nájemní smlouvy flexibilnější a strany se nemusí již tolik bát formálního přístupu soudů a rizika zpochybnění uzavřené smlouvy pouze pro formální nedostatky. V případě obcí je samozřejmě nutno vždy dodržet požadavky stanovené obecním zřízením.

Nově tedy např. není nutné uvádět předmět podnikání nájemce, pronajímateli však vždy doporučujeme jasně vymezit účel a způsob užití předmětu nájmu. Zákon explicitně povoluje nájem prostor, které vzniknou teprve v budoucnu, bude tedy možno eliminovat stupeň smlouvy o smlouvě budoucí a rovnou přikročit k uzavírání nájemních smluv (za předpokladu, že lze obsah určit). Výpovědní důvody jsou prakticky shodné s dosavadními výpovědními důvody, přesto však nelze než doporučit, jasné vymezení těchto důvodů ve smlouvě. Zákonné důvody jsou formulovány velmi obecně a tvůrčí nájemce s nimi dokáže šikovně manipulovat.

Jednou ze zásadních změn je zavedení časového limitu pro zpochybnění podané výpovědi. Nejpozději do jednoho měsíce od doručení výpovědi má totiž vypovídaná strana právo uplatnit proti výpovědi námitky, a to písemnou formou. Pokud nejsou námitky vzneseny včas, právo na přezkum výpovědi zaniká. Pokud vypovídající strana do měsíce od doručení námitek nevezme svoji výpověď zpět, má vypovídaná strana právo do dvou měsíců ode dne, kdy marně uplynula lhůta pro zpětvzetí výpovědi, požádat o přezkoumání soud. Tuto úpravu by měli obce resp. jejich úředníci zapracovat do interních procesních manuálů, jelikož zanedbání by mohlo mít pro obce velmi negativní důsledky (zejména s ohledem na současnou ekonomickou situaci, kdy se stále více a více nájemců snaží vyvázat z dlouhodobých nájemních smluv).

Jako poslední zajímavou změnu u nájmu prostor pro podnikatelské účely bych chtěl uvést právo nájemce (za předpokladu výpovědi pronajímatele, z jiných důvodů než pro porušení povinností nájemce) na náhradu za výhodu pronajímatele, nebo nového nájemce, kterou získali převzetím zákaznické základny, kterou vypovězený nájemce vybudoval. Prozatím samozřejmě nikdo není schopen říci, jak bude dané ustanovení vykládáno, jestli se jedná pouze o bezzubou ochranu nájemce či naopak o zajímavý zdroj dodatečného příjmu. Je sporné, jestliže lze toto zákonné ustanovení vyloučit, rozhodně lze však doporučit vhodnou úpravu, tak aby riziko na straně obce z nutnosti placení dané kompenzace bylo eliminováno.

Nájem bytů

Nový občanský zákoník také poměrně podstatně mění právní úpravu nájmu bytu. Níže jsou pouze stručně shrnuty některé z podstatných změn. Zákon samozřejmě i nadále chrání nájemce, když stanoví, že se nepřihlíží k ujednáním nájemní smlouvy, která zkracují práva nájemce. Toto ustanovení lze vykládat dvěma způsoby. Užší výklad se omezí na to, že nelze zkrátit klíčová práva nájemce. Nelze rozšiřovat zákonem vymezené výpovědní důvody. Širší výklad vede k závěru, že celá úprava nájmu bytu je kogentní (nařizující) ve prospěch nájemce. Teprve soudní praxe ukáže, který výklad převáží.

Nájem bytu se od obecného nájmu liší svým předmětem, účelem a dále též jedním ze subjektů. Předmětem nájmu bytu musí být byt nebo dům, který musí být pronajat za účelem bydlení a nájemcem musí být člověk, tedy fyzická osoba. Není-li některá z výše uvedených podmínek splněna, ustanovení NOZ o nájmu bytu se na takový nájem nepoužijí.

Na rozdíl od dosavadní právní úpravy smlouva o nájmu bytu nemusí obsahovat přesné označení bytu, jeho příslušenství, rozsah jeho užívání a způsob výpočtu nájemného a úhrady za plnění spojená s užíváním bytu nebo jejich výši.

Strany si mohou ve smlouvě sjednat každoroční zvyšování nájemného. Pokud si strany zvyšování nájemného nesjednají ve smlouvě, je možné zvýšit nájemné dohodou stran, na návrh pronajímatele maximálně o 20 % za 3 roky nebo rozhodnutím soudu. Kdy to lze, je samozřejmě vhodné si způsob úpravy nájemného sjednat.

Ukončení nájmu je pro pronajímatele flexibilnější. Pokud vypovídá nájem pronajímatel, je povinen poučit nájemce o jeho právu vznést proti výpovědi námitky a navrhnout přezkoumání výpovědi soudem, jinak je výpověď neplatná. Přivolení soudu k výpovědi není třeba. Nájemce je oprávněn vypovědět nájem na dobu určitou, pouze pokud se významně změní okolnosti, ze kterých strany při uzavření smlouvy vycházely. Pronajímatel může vypovědět nájem bytu v tříměsíční výpovědní lhůtě ze zákonem stanovených důvodů (např. hrubé porušení povinností nájemce, nutnost vyklizení bytu z důvodu veřejného zájmu). Pronajímatel je dále oprávněn vypovědět nájem bytu bez výpovědní doby, pokud nájemce poruší zvlášť závažným způsobem svou povinnost (např. nezaplatí po dobu tří měsíců úhradu za nájemné a služby či poškozuje zvlášť závažným a neopravitelným způsobem byt).

Závěrem

Jak již bylo uvedeno úvodem, problematika obce jakožto správce majetku je tématem širokým. Výše uvedené stručné nastínění několika oblastí, které se ke správě obecního majetku vztahují, mělo za cíl pouze stručné představení několika vybraných aspektů nového občanského zákoníku. Nový občanský zákoník představuje nejen pro obce příležitost k lepšímu využití, správě, svého majetku. Zároveň sebou nese, jak už to s vyšší mírou svobody bývá, vyšší míru odpovědnosti zejména na straně našich volených zástupců. Věřím, že si to uvědomují.

Mgr. Stanislav Servus, LL.M., advokát, advokátní kancelář Dvořák Hager & partners

Seriál Obce a nový občanský zákoník

1. Vliv nového občanského zákoníku na obce, 29. 5. 2013
2. Obce a nový občanský zákoník, 15. 8. 2013
3. Obec jako správce majetku, vybrané prvky s ohledem na rekodifikaci, 25. 11. 2013 (právě čtete)
4. Změny ve smluvních vztazích podle nového občanského zákoníku, 29. 1. 2014
5. Obce a nový občanský zákoník – přechodná ustanovení, 27. 3. 2014
6. Nakládání s nemovitostmi z hlediska zákona o obcích, 9. 6. 2014
7. Několik poznámek k bytovému spoluvlastnictví, 8. 9. 2014
8. Smluvní pokuta a závdavek, 11. 11. 2014