Nakládání s nemovitostmi z hlediska zákona o obcích

Obce a nový občanský zákoník 6.

V dalším ze série článků týkajících se dopadu rekodifikace soukromého práva na obce se zaměříme na samotný zákon o obcích, který byl k 1. 1. 2014 novelizován jen velmi dílčím způsobem. Již sám nový občanský zákoník (NOZ) ovšem přinesl některé zásadní změny dopadající zejména na rozhodovací pravomoci orgánů obce, pokud jde o dispozice s nemovitým majetkem.

Nový občanský zákoník přinesl celou řadu změn, zejména pokud jde o oblast nemovitostí a smluv, týkajících se nemovitostí. Zákon o obcích věnuje zvýšenou pozornost problematice nakládání obce s jejím nemovitým majetkem, neboť se obvykle jedná o ekonomicky významné dispozice s veřejným majetkem a veřejnými prostředky, které by měly podléhat přísnější veřejné kontrole.

Přestože i zákon o obcích byl k 1. lednu 2014 novelizován velkým změnovým zákonem (zákon č. 303/2013 Sb.), je nutno tuto novelu považovat, zejména pokud jde o nakládání obce s nemovitým majetkem, za zcela nedostatečnou, a nezbývá než doufat, že zákonodárce svůj dluh v tomto směru co nejdříve napraví, a odstraní tak některé možná sporné výkladové otázky a zřejmě nezamýšlené konsekvence, které přijetí nového občanského zákoníku v návaznosti na nezměněná ustanovení zákona o obcích přineslo.

Co se nemění

Prodej, koupě, směna a darování nemovitosti

Občanský zákoník přinesl zásadní koncepční změny v pojetí nemovitých věcí, včetně zásady, podle níž je stavba součástí pozemku. Ze souvisejících změn lze připomenout také přijetí zcela nového katastrálního zákona. O těchto změnách jsme podrobně informovali v předchozích článcích týkajících se dopadu nového občanského zákoníku na obce. Nová právní úprava by se měla též dílčím způsobem promítnout do smluv, které obec uzavírá, vychází-li při jejich sepisování z dříve používaných smluvních vzorů.

Z hlediska zákona o obcích však principiálně k žádným změnám nedochází. (K některým právům, která se podle NOZ považují za nemovitost, viz dále.)

Beze změny zůstává ustanovení § 39 odst. 1, podle kterého je obec povinna svůj záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, (a dále pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku) zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a to pod sankcí neplatnosti převodu, pokud obec tuto povinnost nesplní. (Zveřejnění záměru není vyžadováno, pokud má obec prostřednictvím kupní nebo darovací smlouvy nemovitý majetek nabýt.) Rozhodování o nabytí a převodu nemovitých věci je i nadále ustanovením § 85 písm. a) vyhrazeno zastupitelstvu obce.

Nájemní smlouvy, výpůjčka

Také v oblasti nájemních smluv přinesl nový občanský zákoník řadu změn, zejména pokud jde o nájem bytu, příp. nájem prostoru sloužícího k podnikání. Zvláštní přechodné ustanovení navíc stanoví, že NOZ se řídí i nájemní smlouvy uzavřené před nabytím jeho účinnosti.

Příslušná ustanovení zákona o obcích ovšem žádných změn nedoznala. Vyjma pronájmu bytů a hrobových míst, pronájmu nebo výpůjčky majetku obce na dobu kratší než 30 dnů a pronájmu nebo výpůjčky právnické osobě zřízené obcí, platí povinnost vyvěsit nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce záměr na úřední desce. Rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce je stále vyhrazeno radě obce, která tuto působnost může zcela nebo zčásti svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce. (V obcích bez rady tato pravomoc náleží starostovi a vyhradit si ji může též zastupitelstvo.)

Nabytí nemovitosti prostřednictvím smlouvy o dílo

I nadále je třeba mít obecně na paměti, že má-li obec nabýt nemovitost prostřednictvím smlouvy o dílo, je třeba, aby nabytí nemovitosti tímto způsobem schválilo zastupitelstvo obce, neboť taková smlouva se dotýká jeho vyhrazené pravomoci dle § 85 písm. a) zákona o obcích. Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. srpna 2010, sp. zn. 33 Cdo 1090/2008. V praxi však nyní k těmto situacím zřejmě příliš často docházet nebude, vzhledem k tomu, že stavba je (až na některé výjimky) nově součástí pozemku, a tudíž výstavbou na pozemku ve vlastnictví obce nová nemovitá věc nevznikne.

Co zákon o obcích neupravuje

Pacht

Pachtovní smlouva, oproti smlouvě nájemní, pachtýři umožňuje propachtovanou věc nejen užívat, ale též požívat (obhospodařovávat ji a brát z ní výnosy [užitky]). Předmětem pachtu budou zejména zemědělské pozemky, ale propachtovat lze například i zařízenou podnikatelskou provozovnu či závod. Přestože je pacht patrně nejvíce skloňovaným slovem v souvislosti s novým občanským zákoníkem, autoři novely zákona o obcích jej zcela ignorovali, a v zákoně o obcích tak o pachtu nenajdeme ani zmínku. Obce se zejména dotazují, zda jsou povinny před uzavřením pachtovní smlouvy vyvěsit záměr dle § 39 odst. 1 zákona o obcích. Skrze zjevnou podobnost pachtu a nájmu lze jen stěží spatřovat jakýkoliv úmysl v tom, že pacht není uveden mezi právními jednáními, jejichž schválení musí předcházet zveřejnění záměru. Současně povinnost zveřejnit záměr před uzavřením pachtovní smlouvy nelze z příslušného ustanovení ani jinak dovodit. Nezbývá tak než uzavřít, že nezveřejněním záměru obec zákon neporuší a uzavřená pachtovní smlouva bude platná, neboť zákon povinnost zveřejnit záměr nestanoví.

Z hlediska zásad transparentnosti a hospodárnosti lze ovšem pochopitelně zveřejnění záměru jen doporučit. Lze očekávat, že zákon o obcích bude v tomto směru brzy novelizován. Pokud jde o rozhodovací pravomoci, spadá v současnosti rozhodování o uzavření pachtovní smlouvy mezi tzv. zbytkové pravomoci rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích.

Výprosa

Výprosou přenechává půjčitel výprosníkovi věc bezplatně k užívání, aniž se ujedná doba, po kterou se má věc užívat, ani účel, ke kterému se má věc užívat. Půjčitel může požadovat kdykoliv vrácení věci.

S výprosou se to má stejně jako s pachtem. Zákon o obcích na ni vůbec nepamatuje a navzdory zjevné podobnosti s výpůjčkou rovněž nestanoví povinnost zveřejnit před rozhodnutím o výprose záměr.

Věcná břemena (služebnosti) a právo stavby

Věcná břemena (služebnosti)

Věcná břemena nový občanský zákoník nově dělí na služebnosti, spočívající v povinnost vlastníka věci ve prospěch jiného něco trpět nebo něčeho se zdržet, a na reálná břemena, spočívající v povinnosti vlastníka věci oprávněné osobě něco dávat nebo něco konat. Věcná břemena by však nebylo vhodné řadit do žádné z výše uvedených kapitol. Zákon o obcích v současnosti na žádném místě věcná břemena nezmiňuje, činí tak však záměrně.

Do roku 2002 bylo rozhodování o zřízení věcného břemene zařazeno mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva [tehdejší § 85 odst. 1 písm. j)], dle důvodové zprávy k novele zákona o obcích (zákon č. 312/2002 Sb.), však tato vyhrazená pravomoc byla vypuštěna, neboť vyhrazení rozhodování o zřízení věcných břemen zastupitelstvu obce způsobovalo problémy při budování liniových staveb (např. kanalizace a kanalizační přípojky) a je operativnější, aby o těchto věcech rozhodovala rada obce na základě § 102 odst. 3, tzn. že zastupitelstvo obce, pokud to uzná za nutné, si může rozhodování vyhradit.

V zákoně o obcích se od té doby ohledně věcných břemen nic nezměnilo. Výraznou změnu však přináší nový občanský zákoník, který v § 498 odst. 1 větě první definuje nemovité věci následovně: „Nemovité věci jsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon.“ Právo odpovídající věcnému břemeni (a dále například zástavní právo) se řadí mezi věcná práva k věcem cizím, a zatěžuje-li nemovitost, považuje se samo za nemovitou věc. Vraťme se nyní o několik odstavců výše a připomeňme si ustanovení § 85 písm. a) zákona o obcích, které říká: „Zastupitelstvu obce je dále vyhrazeno rozhodování o těchto právních jednáních … nabytí a převod nemovitých věcí…“ Tato souvislost je snadno přehlédnutelná, nicméně pečlivý zákonodárce by ji přehlížet neměl, neboť její konsekvence jsou dosti významné. Jen stěží si dovedeme představit smysluplný výklad, podle kterého by nabytí pozemkové služebnosti neznamenalo nabytí nemovité věci. Přitom podle § 41 odst. 2 zákona o obcích platí, že „Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná.“ Naproti tomu, má-li být služebností nově zatížen obecní pozemek ve prospěch třetí osoby, nelze zřejmě hovořit o „převodu nemovitosti“, a je tedy nutno dospět k závěru, že rozhodování o zřízení služebnosti na obecní nemovitosti ve prospěch třetí osoby spadá i nadále mezi zbytkové pravomoci rady (byť tento závěr již nemusí být nesporný). V těchto důsledcích lze jen obtížně hledat jakýkoliv úmysl zákonodárce.

Pokud by snad mělo být rozhodování o uzavření smlouvy o zřízení věcného břemene svěřeno různým orgánům obce v závislosti na tom, na které straně smluvního vztahu se obec nachází, zdálo by se smysluplnější, aby spíše zatížení obecního pozemku podléhalo schválení zastupitelstva (což se ovšem v praxi neosvědčilo – viz výše), nikoliv naopak. Opět tedy nezbývá než doufat, že zákonodárce současný stav co nejrychleji napraví. Zveřejnění záměru se dříve ani nyní při zřizování věcného břemene, ať už ve prospěch obce či na její nemovitosti ve prospěch třetí osoby, nevyžaduje.

Právo stavby

Právo stavby opravňuje stavebníka mít na cizím pozemku stavbu. O tomto staronovém institutu bylo již podrobněji pojednáno v předchozích článcích. Zákon o obcích právo stavby zvlášť neupravuje. Opět se jedná o věcné právo k věci cizí, a to vždy k věci nemovité – k pozemku, které se samo považuje za nemovitost. Pro rozhodovací pravomoci orgánů obce platí totéž co pro věcná břemena. Rozhodování o nabytí práva stavby a převodu již existujícího spadá mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce, zatímco rozhodování o zřízení práva stavby na obecním pozemku ve prospěch třetí osoby lze spíše považovat za zbytkovou pravomoc rady obce. Povinnost zveřejnit záměr stanovena není.

Závěrem

lze napsat, že nabytí účinnosti nového občanského zákoníku ve spojení s nedůslednou novelizací zákona o obcích s sebou přineslo některé zřejmě nechtěné konsekvence, které snad zákonodárce co nejdříve napraví. Byť všechny výše uvedené závěry nemusí být nesporné, máme za to, že stávající stav právních předpisů v tomto směru nepřináší výraznější výkladové problémy, obsahuje však řadu nezamýšlených věcných nelogičností.

Mgr. Viktor Kalabza; JUDr. Mgr. Lukáš Váňa, PhD.; KVB advokátní kancelář, s. r. o.

Seriál Obce a nový občanský zákoník

1. Vliv nového občanského zákoníku na obce, 29. 5. 2013
2. Obce a nový občanský zákoník, 15. 8. 2013
3. Obec jako správce majetku, vybrané prvky s ohledem na rekodifikaci, 25. 11. 2013
4. Změny ve smluvních vztazích podle nového občanského zákoníku, 29. 1. 2014
5. Obce a nový občanský zákoník – přechodná ustanovení, 27. 3. 2014
6. Nakládání s nemovitostmi z hlediska zákona o obcích, 9. 6. 2014 (právě čtete)
7. Několik poznámek k bytovému spoluvlastnictví, 8. 9. 2014
8. Smluvní pokuta a závdavek, 11. 11. 2014