Spolupráce samosprávy a soukromých subjektů
Veřejná správa dnes stojí před dvojí výzvou. Musí pečovat o rozvoj svého území, budovat infrastrukturu, zajišťovat potřeby obyvatelstva, a zároveň hospodařit uvážlivě, předvídatelně a v souladu s rozpočtovými pravidly. Přirozenou odpovědí na tuto situaci je rozumně navržená a srozumitelně řízená spolupráce s privátním sektorem.
Nejde přitom pouze o velké koncesní projekty a klasická partnerství veřejného a soukromého sektoru. Vedle nich existuje široké spektrum smluvních modelů a institucionálních uspořádání, která mohou přinést inovaci, sdílení rizik, lepší poměr ceny a kvality a někdy i rychlejší doručení veřejné hodnoty. Cílem tohoto článku je popsat právní a ekonomická východiska takové spolupráce, upozornit na hlavní rizika a nabídnout inspiraci na konkrétních příkladech z domova i ze zahraničí.
Právní rámec a principy dobré správy
České obce, města a kraje vykonávají samostatnou působnost na základě zákona o obcích a zákona o krajích a při uzavírání smluv se soukromými partnery uplatňují především zákon o zadávání veřejných zakázek. Tento předpis upravuje nejen klasické nákupy dodávek, služeb a stavebních prací, ale i koncesní řízení, v němž základem pro úhradu je provozní riziko přenesené na koncesionáře. Působnost doplňují evropské směrnice o zadávání zakázek a koncesích, které do českého práva promítly zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. V neposlední řadě je nutno respektovat předpisy o státní podpoře a pravidla rozpočtové odpovědnosti, protože mnoho kooperací obsahuje prvky veřejného financování. Při navrhování spolupráce proto vždy stojí za to nejprve určit, zda je účelem čistě nákup služby, nebo sdílení rizik a dlouhodobý výkon obstaravatelské role. Tomu se následně přizpůsobí proces, smluvní typ i způsob kontroly.
Šíře využitelných modelů
Koncesní smlouva a projekty charakteru PPP jsou vhodné tam, kde lze srozumitelně definovat výsledek, měřit kvalitu a přenést podstatnou část rizik na soukromého partnera. V dopravní infrastruktuře to bývá kombinace navržení, financování, vybudování a dlouhodobého provozu s platbami za dostupnost. V komunálních službách může jít o provozní koncesi, kdy partner zajišťuje službu koncovým uživatelům a nese poptávkové nebo provozní riziko. U těchto řešení je klíčové zpracovat veřejný srovnávací model a hodnotu za peníze, jasně popsat mechanismus plateb a standard dostupnosti a transparentně nastavit přerozdělení úspor i sankce za nedodržení parametrů.
Energetické služby se zárukou úspor představují pragmatický příklad, jak začít bez složitých koncesí. Takzvané EPC kontrakty umožňují soukromému dodavateli navrhnout a financovat opatření vedoucí ke snížení spotřeby energie v městských budovách. Úspora je následně smluvně garantována a z ní se splácí investice. Výhodou je hmatatelný výsledek, měřitelný výkon a nižší transakční náročnost. Tento přístup se u nás osvědčil v řadě měst zejména u školských zařízení, sportovišť a nemocnic.
Rozvoj území a spolupráce s investory je dalším významným polem. Města mohou uzavírat plánovací a koordinační smlouvy, jejichž obsahem je přiměřený příspěvek investora na veřejnou infrastrukturu. Dobrý režim vyžaduje předem přijaté zásady spolupráce s investory, navázání příspěvků na zastupitelstvem schválené standardy a transparentní vyjednávací rámec. Odměnou je vyvážený rozvoj území a menší tlak na rozpočet. Smluvní praxe se u nás v posledních letech zprofesionalizovala a řada měst má jasná metodická pravidla, která usnadňují jak investorům, tak veřejnosti orientaci v tom, co může samospráva legitimně požadovat a co má naopak poskytnout.
Společné podniky a městské společnosti s menšinovou účastí privátního partnera jsou vhodné tam, kde je cílem spojit dlouhodobou správu majetku s know how a kapitálem soukromého sektoru. Voda, teplo, odpady a správa parkování jsou oblasti, kde se tento model používá. Je však nutno pečlivě sledovat režim in house výjimky, pravidla pro ovládání a kontrolu a smluvně zajistit, aby obec měla po celou dobu přiměřený vliv na strategická rozhodnutí, cenotvorbu a investiční plán.
Inovační partnerství podle evropského práva je zajímavým nástrojem pro situace, kdy trh nedodává hotové řešení. Město může společně se soukromým partnerem vyvíjet a následně nakoupit nový produkt nebo službu. Ve spojení s univerzitami a technologickými firmami se tak daří zavádět chytrá řešení v oblasti dopravy, energetiky a městských dat. Zvláštní zmínku si zaslouží datové koalice veřejné správy s telekomunikačními operátory a technologickými firmami, které mohou na základě smluv o sdílení dat a přísné ochrany soukromí podpořit lepší plánování dopravy a bezpečnost.
Účetní, rozpočtové a soutěžní aspekty
U dlouhodobých koncesí je významné posouzení dopadů do vládních statistik a klasifikace závazků podle evropské metodiky ESA. Rozhodující je rozdělení stavebních a provozních rizik, míra garancí ze strany veřejného sektoru a struktura plateb. Cílem není kosmetika účetních výkazů, ale hospodárnost a ovladatelné rizikové profily. V každém případě by měla být smlouva strukturována tak, aby motivovala partnera k dlouhodobé kvalitě a zároveň umožňovala městu zasáhnout, pokud je ohrožen veřejný zájem.
Pravidla veřejné podpory vstupují do hry při zvýhodnění konkrétního podniku z veřejných prostředků. Pokud spolupráce přináší ekonomickou výhodu, je nezbytné zvažovat využití blokových výjimek, režimu de minimis nebo zajištění tržního ekvivalentu například prostřednictvím otevřené soutěže. U infrastrukturních projektů s veřejnými platbami je pečlivé posouzení podpory standardní součástí přípravy.
Řízení rizik a smluvní architektura
Každý model spolupráce stojí a padá s promyšleným rozdělením rizik. Rizika stavební a projektová by měla nést strana, která je umí nejlépe řídit. Poptávková rizika vyžadují realističtí predikci a citlivostní analýzy. Regulace cen a indexace nesmí být jednostranná. Změnové řízení musí být jasné a předvídatelné, aby projekt žil i po letech, aniž by každý detail vyžadoval zásahy zastupitelstva. Na straně města je důležité nastavit kompetentní projektový tým, který bude partnera kontrolovat, a zajistit veřejnou kontrolu prostřednictvím zveřejňování klíčových smluv a pravidelných zpráv o plnění standardů.
Příklady dobré praxe z České republiky
Silniční infrastruktura využila v posledních letech koncesní model u projektu rychlostní silnice D4, kde soukromý partner nese stavební a provozní rizika a je odměňován platbami za dostupnost. Tento příklad ukazuje, že i v našem prostředí lze nastavit vyvážený model s důrazem na kvalitu a dlouhodobou údržbu.
V oblasti energetiky se u nás stabilně prosazují EPC kontrakty v městských budovách a sportovištích. Přinášejí garantované úspory, nižší spotřebu a lepší vnitřní prostředí škol a nemocnic, a to bez potřeby okamžitého zatížení rozpočtu plnou výší investice.
Městský rozvoj je doménou dohod s investory. Řada krajských a statutárních měst přijala zásady spolupráce, které určují, jakým způsobem se výstavba podmiňuje vybudováním veřejné infrastruktury a jak se stanovuje odpovídající příspěvek.
V dopravě je rozšířená spolupráce s privátními provozovateli sdílené mobility a s dopravci v režimu smluv o veřejných službách, kde se soutěží kvalita, vozový park a standardy pro cestující.
Příklady ze zahraničí
Severské země a Nizozemsko využívají u dopravních staveb modely DBFM s důrazem na měřitelné parametry dostupnosti, bezpečnosti a životního cyklu. Finsko a Norsko kladou na první místo kvalitu dokumentace a schopnost státu projekt řídit. V Belgii se osvědčily programové koncese pro výstavbu škol, které ve větším balíku sjednotily standard, urychlily dodání a rozložily transakční náklady. Kanada zavedla institucionální podporu pro PPP ve formě agentur, které pro kraje a města provádějí testy hodnoty za peníze a připravují standardizované smlouvy. Francie má dlouhou tradici provozních koncesí v komunálních službách a zároveň zkušenost s jejich vyhodnocováním a v případě potřeby návratem k městskému provozovateli. Austrálie realizovala významné městské dopravní projekty na bázi dlouhodobých koncesí se sofistikovaným řízením dopravních výkonů a bezpečnosti. Z těchto příkladů plyne, že klíčovým faktorem úspěchu není samotný právní štítek, ale kvalitní příprava, standardizace a investice do schopnosti veřejné správy kontrakty spravovat.
Na co si dát pozor
Největším nebezpečím nejsou složité smluvní klauzule, ale špatně vymezený cíl a nedostatečná příprava. Pokud město neumí specifikovat, co přesně chce a jak bude výkon měřit, dostává se do nevýhodné pozice. Rizikem jsou i nevyvážené garance a přehnaná očekávání v oblasti přenosu rizik. Není realistické předpokládat, že soukromý partner ponese úplně vše a zároveň nabídne nízkou cenu. Dlouhodobé kontrakty mohou skrývat morální hazard, pokud není nastaven motivační mechanismus životního cyklu, revize po milnících a právo na zásah při neplnění standardů. Pozornost zaslouží i komunikace s veřejností. Úspěšný projekt je ten, který je srozumitelný obyvatelům a jeho parametry jsou předem otevřeně vysvětleny. U rozvojových dohod s investory se vyplácí jasně formulovaná metodika, která snižuje prostor pro ad hoc vyjednávání a následné spory.
Doporučený postup pro municipalitu
Praktický recept začíná u strategie. Město by mělo mít schválené cíle v jednotlivých sektorech a z nich odvozená kritéria úspěchu. Následuje volba vhodného modelu, která zohlední míru standardizovatelnosti předmětu, dostupnost dat pro měření výkonu, rozpočtové možnosti a rizikový profil. V přípravě je nezbytné provést právní a finanční due diligence[1], posoudit případnou veřejnou podporu a nastavit tržní konzultace tak, aby se do soutěže propisovala reálná inovační kapacita trhu. V kontraktační fázi pomůže standardizovaná smlouva a důsledné vyjednávání o klíčových parametrech.
V provozu je třeba profesionální správa kontraktu, pravidelný audit výkonu a otevřené reportování veřejnosti i zastupitelstvu. Dobrou praxí je začínat v menším rozsahu například EPC nebo pilotní koncesí v jasně ohraničené oblasti a postupně přecházet k větším celkům teprve tehdy, když má město vybudovanou kapacitu pro řízení takových vztahů.
Spolupráce veřejného a soukromého sektoru není cílem sama o sobě. Je to nástroj, jak dostat k obyvatelům kvalitnější služby, rychlejší inovace a lépe spravovanou infrastrukturu. Tam, kde dává smysl a je pečlivě připravena, dokáže uvolnit ruce městům a obcím a přitáhnout k řešení veřejných problémů nové nápady a kapitál. Tam, kde by vedla jen k formálnímu obcházení rozpočtových omezení, ji naopak není třeba zavádět. Síla samospráv spočívá v tom, že umějí rozlišit mezi těmito situacemi a vybrat model, který je přiměřený místním potřebám, právně čistý a hospodárný. Inspirace z České republiky i ze světa ukazuje, že úspěch se rodí z kombinace strategického uvažování, právní preciznosti a otevřené komunikace. Pokud se tyto tři kameny propojí, vzniká partnerství, které obstojí před právním testem, ekonomickou realitou i veřejnou kontrolou a které slouží tomu, oč ve veřejné správě jde především. Obyvatelům a dlouhodobé kvalitě života v obci.
Poznámky
- Due diligence (anglicky náležitá pečlivost nebo náležitá opatrnost) je angloamerický právní institut, je to proces důkladného ověření a analýzy s cílem odhalit veškerá rizika, zjistit skutečný stav a na základě získaných informací učinit odpovědné rozhodnutí.