Možnosti změn rozpočtového určení výnosů daní obcím
Již několik let se vede v odborné veřejnosti diskuze o možných změnách rozpočtového určení výnosů některých daní, které plynou do obecních rozpočtů. V minulém čísle jsme publikovali několik textů na uvedené téma. V tomto článku chceme poněkud podrobněji představit některé možnosti úprav stávajícího systému, které pro potřeby rozpravy zpracoval odbor územních rozpočtů ministerstva financí.
Každá varianta je koncipována tak, aby byla ve výchozím roce rozpočtově neutrální. Dodržení uvedeného předpokladu je v některých variantách spojeno s negativními rozpočtovými dopady na určité skupiny obcí. V těchto případech je zároveň uveden i objem finančních prostředků nutných k minimalizaci negativních dopadů na takto postižené obce. Potřebný objem finančních prostředků představuje zároveň dopad na státní rozpočet.
Propočty vycházejí z rozpočtové daňové predikce na rok 2006, v případě výnosu z 30 % z daně z příjmů fyzických osob z podnikání byl použit kvalifikovaný odhad.
Možné varianty úprav
Propočty tedy uvažují v systému rozpočtového určení daní (RUD) několik možných variant úprav:
- Nastavení postupných přechodů mezi velikostními kategoriemi
- Snížení účelových dotací ve prospěch sdílených daní
- investičních dotací ze SR v objemu 5 mld. Kč
- neinvestičních dotací z MŠMT v objemu 9 mld. Kč
- Použití kritéria územní rozlohy pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních
- Posílení motivačních prvků při financování obcí
- zvýšení podílu na DPFO podnikatelů ze 30 % na 50 %
- zvýšení podílu na DPFO ze závislé činnosti z 1,5 % na 3 %
Uvedené varianty lze považovat za základní, je však možné je dále kombinovat, případně navrhnout další, pokud budou mít alespoň dílčí předpoklad pro dosažení všeobecné shody.
Problematika velikostních kategorií
Současný systém RUD se vyznačuje rozlišením velikostních kategorií obcí, přičemž dochází k situaci, kdy malá změna počtu obyvatel obce v hraničním pásmu kategorie znamená pro obec výrazné skokové zvýšení či snížení daňových příjmů. Postavení velkoměst nad sto tisíc obyvatel (Prahy, Brna, Ostravy a Plzně) je specifické.
Zdá se, že spravedlivé by bylo nastavit plynulý přechod daňových příjmů v návaznosti na velikost obce. Tuto operaci lze provést, vždy na to však některé obce doplatí snížením daňových příjmů na úkor těch obcí, které na této změně vydělají. Varianta, která je pro všechny obce přínosná, znamená dopad do státního rozpočtu řádově cca 3,7 mld. Kč.
Nulová varianta
Odstranily by se skokové změny příjmů na hranici jednotlivých kategorií, ovšem bez navýšení podílu obcí na sdílených daních (nulový dopad na státní rozpočet) by mělo opatření následující dopady na rozpočty obcí:
- prodělalo by 1680 obcí (tj. 27 %), propad příjmů vyšší než 3 % by se týkal 25 obcí, ostatní obce z celkového počtu 6243 obcí by na opatření vydělalo,
- celkový objem propadů uvedených 1680 obcí by činil cca 550 mil. Kč,
- největší přínos má navržené opatření pro obce, které jsou dnes těsně pod horní hranicí intervalu velikostní kategorie, naopak největší propad postihuje obce, které mají počet obyvatel blízký dolní hranici intervalu,
- nejvíce prodělává město Olomouc (-171 mil. Kč), které má 752 obyvatel nad hranicí 100 tisíc.
Deset obcí s největším dopadem uvádí tabulka 1.
Tab. 1. Varianta bez dopadu na státní rozpočet
| Obec | Počet obyvatel 1. 1. 2005 | Propad v tis. Kč | Propad v % |
|---|---|---|---|
| Olomouc | 100 752 | -170 510 | -16,81 |
| Chomutov | 50 176 | -23 146 | -5,61 |
| Teplice | 51 193 | -22 369 | -5,32 |
| Karlovy Vary | 51 537 | -22 106 | -5,22 |
| Děčín | 51 820 | -21 890 | -5,14 |
| Opava | 59 843 | -15 759 | -3,20 |
| Frýdek-Místek | 59 897 | -15 717 | -3,19 |
| Mladá Boleslav | 42 972 | -14 290 | -4,22 |
| Karviná | 63 467 | -12 989 | -2,49 |
| Jablonec nad Nisou | 44 571 | -12 534 | -3,57 |
Optimální varianta
Optimalizovat dopady do rozpočtu obcí by mohlo navýšení procenta na sdílených daních pro obce z 20,59 % na 20,9 % (tj. dopad na státní rozpočet cca 1,5 mld. Kč).
V tomto případě by byly dopady do rozpočtu obcí následující:
- prodělalo by pouze 58 obcí (necelé 1 %), propad vyšší než 3 % by postihl pouze město Olomouc (-10,3 %, tj. -105 mil. Kč),
- celkový objem propadů uvedených obcí by činil cca 140 mil. Kč.
Deset obcí s největším propadem uvádí tabulka 2.
Tab. 2. Varianta s dopadem na státní rozpočet 1,5 mld. Kč
| Obec | Počet obyvatel 1. 1. 2005 | Propad v tis. Kč | Propad v % |
|---|---|---|---|
| Olomouc | 100 752 | -104 574 | -10,31 |
| Litovel | 10 068 | -1 584 | -2,31 |
| Nové Město nad Metují | 10 071 | -1 582 | -2,31 |
| Litomyšl | 10 096 | -1 565 | -2,28 |
| Čelákovice | 10 279 | -1 444 | -2,07 |
| Studénka | 10 343 | -1 402 | -1,99 |
| Hlinsko | 10 373 | -1 382 | -1,96 |
| Nové Město na Moravě | 10 506 | -1 293 | -1,81 |
| Domažlice | 10 812 | -1 090 | -1,48 |
| Humpolec | 10 887 | -1 041 | -1,41 |
Drahá varianta?
Jak bylo uvedeno, je možná i varianta bez dopadů na rozpočty obcí, která by si však vyžádala zvýšení procenta na sdílených daních pro obce z 20,59 % na 21,37 %, což by znamenalo dopad na státní rozpočet ve výši cca 3,7 mld. Kč.
Snížení účelových dotací
Snížení účelových dotací ve prospěch sdílených daní je možné zvažovat ve dvou variantách, které byly podrobněji propočteny.
Především je to možnost snížení investičních dotací poskytovaných obcím ze státního rozpočtu např. o 5 mld. Kč a navýšení podílu obcí na sdílených daních ve stejné výši.
Druhou možností je zrušení části neinvestičních dotací poskytovaných ze státního rozpočtu na provozní výdaje škol a školských zařízení zřizovaných obcemi o cca 9 mld. Kč a navýšení podílu na sdílených daních pro obce ve stejné výši.
Snížení investičních dotací
Procento na sdílených daních pro obce by se v případě snížení dotací o 5 mld. Kč zvýšilo z 20,59 % na 21,64 %. Navýšený objem by byl přerozdělen stávajícím způsobem -- tj. prostřednictvím počtu obyvatel upraveného koeficienty velikostních kategorií obcí.
Přesun účelových investičních dotací ve prospěch sdílených daní neklade žádné nároky na státní rozpočet. Dynamika daňových příjmů však bude pravděpodobně vyšší než dynamika růstu účelových dotací ze státního rozpočtu, což by v následujících letech přinášelo obcím vyšší zdroje.
Navržené opatření by bylo přínosné zejména pro velká města (podíl Prahy by se v absolutním vyjádření zvýšil o 1,6 mld. Kč, podíl Brna, Ostravy a Plzně by vzrostl celkem o 232 mil. Kč). Naproti tomu přírůstek daňových příjmů např. v kategorii do 100 obyvatel činí přibližně 15 tis. Kč ročně, v kategorii od 301 do 1500 obyvatel je to 191 tis. Kč.
Realizace by tedy výrazně neposílila samostatnost v rozhodování a financování investičních akcí, obce by i nadále -- zvláště při financování větších akcí -- zůstaly závislé na dotacích ze státního rozpočtu.
Finanční dopady do jednotlivých kategorií jsou zřejmé z tabulky 3.
Tab. 3. Finanční dopady snížení investičních dotací poskytovaných obcím ze státního rozpočtu o 5 mld. Kč a navýšení podílu obcí na sdílených daních ve stejné výši
| Počet obyvatel obce | Počet obcí | Průměrný přírůstek daňových příjmů obcí v kategorii (tis. Kč) | |
|---|---|---|---|
| od | do | ||
| 0 | 100 | 557 | 14,86 |
| 101 | 200 | 1086 | 39,82 |
| 201 | 300 | 890 | 68,42 |
| 301 | 1 500 | 2850 | 191,44 |
| 1 501 | 5 000 | 592 | 752,04 |
| 5 001 | 10 000 | 137 | 2 067,17 |
| 10 001 | 20 000 | 68 | 4 865,80 |
| 20 001 | 30 000 | 28 | 8 740,98 |
| 30 001 | 40 000 | 9 | 13 109,71 |
| 40 001 | 50 000 | 5 | 18 612,27 |
| 50 001 | 100 000 | 16 | 30 305,75 |
| 100 001 | 150 000 | 1 | 51 696,52 |
| 150 001 | a výše | 3 | 231 546,95 |
| Hl. město Praha | 1 | 1 595 682,85 | |
| Celkem / průměr ČR | 6243 | 800,90 | |
Zrušení školských dotací
Zrušení části dotací poskytovaných ze státního rozpočtu na provozní výdaje škol a školských zařízení zřizovaných obcemi o cca 9 mld. Kč a navýšení podílu na sdílených daních pro obce ve stejné výši by vedlo k zvýšení procentního podílu obcí na sdílených daních na 22,06 %.
Do daňových příjmů obcí by byl převeden příspěvek na školství (kapitola VPS), osobní výdaje (platy a pojistné) nepedagogických pracovníků obecního školství a ostatní přímé neinvestiční výdaje obecních škol (kapitola MŠMT). Platy na osobní výdaje pedagogických pracovníků obecního školství poskytované z kapitoly MŠMT by fungovaly v dosavadním režimu účelových dotací.
Pro přerozdělení navýšeného objemu by bylo použito nové kritérium -- počet dětí a žáků ve školách a školských zařízeních zřizovaných obcemi.
Procentní podíly jednotlivých obcí na 22,06 % podílu ze sdílených daních by byly stejně jako doposud publikovány každoročně v prováděcí vyhlášce MF k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Ta by obsahovala příslušné údaje nejen za počty obyvatel a počty zaměstnanců, ale i aktualizované počty žáků.
V prvním roce by byl dopad na příjmy obcí a státního rozpočtu neutrální. Předpokládaná vyšší dynamika růstu daňových příjmů, ve srovnání s tempem růstu účelových dotací ze státního rozpočtu, by v dalších letech přinesla dodatečné zdroje pro obecní rozpočty (na úkor státního rozpočtu). To by řešilo i trvalé požadavky obcí na valorizaci příspěvku na školství. Aplikace tohoto opatření by pravděpodobně posílila samostatnost rozhodování obcí v oblasti školství a omezila administrativu při spravování dotací. Tabulka 4 ukazuje počty škol v jednotlivých kategoriích obcí.
Tab. 4. Četnost základních škol u jednotlivých velikostních kategorií obcí
| Počet obyvatel obce | Počet obcí v kategorii | z toho počet obcí zřizujících | Počet obcí vybavených školou v % celkem | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| od | do | devítiletou ZŠ | % | malotřídní ZŠ | % | ||
| 0 | 100 | 557 | 3 | 0,5 | 0,0 | 0,5 | |
| 101 | 200 | 1 086 | 4 | 0,4 | 14 | 1,3 | 1,7 |
| 201 | 300 | 890 | 7 | 0,8 | 57 | 6,4 | 7,2 |
| 301 | 1 500 | 2 850 | 560 | 19,6 | 1 125 | 39,5 | 59,1 |
| 1 501 | 5 000 | 592 | 534 | 90,2 | 54 | 9,1 | 99,3 |
| 5 001 | 10 000 | 137 | 137 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 10 001 | 20 000 | 68 | 68 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 20 001 | 30 000 | 28 | 28 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 30 001 | 40 000 | 9 | 9 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 40 001 | 50 000 | 5 | 5 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 50 001 | 100 000 | 16 | 16 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 100 001 | 150 000 | 1 | 1 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| 150 001 | a výše | 3 | 3 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | |
| Hl. město Praha | 1 | 1 | 100,0 | 0,0 | 100,0 | ||
| Celkem | 6 243 | 1 376 | 22,0 | 1 250 | 20,0 | 42,1 | |
Kritérium rozlohy obce
Vychází se z předpokladu, že některé výdaje obcí příčinně souvisí i s jinými ukazateli než je počet obyvatel (např. výdaje na infrastrukturu významně ovlivňuje rozloha obce). Proto se analyzuje možnost přerozdělit 3 % sdílených daní jednotlivým obcím podle kritéria rozlohy obce. Zdrojem pro výpočet jsou data ČSÚ a Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního. Zbývajících 97 % objemu sdílených daní by se rozdělovalo podle dosavadního systému, tedy podle počtu obyvatel v přepočtu podle velikostních kategorií obcí.
Na realizaci tohoto kroku by vydělalo 83,7 % a prodělalo 16,3 % obcí. Do velikosti 300 obyvatel na použití tohoto kritéria vydělávají téměř všechny obce, v kategorii od 301 do 1500 obyvatel ztrácí pouze 15 % obcí, od hranice 10001 obyvatel už na navrhovaném opatření prodělávají všechny obce (dnešní RUD zvýhodňuje větší obce z hlediska počtu obyvatel vysokými koeficienty velikostních kategorií). U Prahy, Brna, Ostravy a Plzně by se vzhledem k vysokým propadům daňových příjmů kritérium rozlohy obce neuplatnilo.
Při použití tohoto opatření mohou obce prodělat maximálně 3 % svých příjmů ze sdílených daní (tedy tolik, kolik se přerozděluje). Aplikace by přinesla navýšení daňových příjmů obcím, které mají zvýšené výdaje na chod obce z důvodu velké rozlohy svého území. Použití tohoto kritéria nese riziko problémů plynoucích z nesrovnalostí ohledně rozlohy obcí (např. umístění nemovitostí jedné obce na katastrálním území jiné obce).
Finanční dopady použití tohoto opatření ukazují tabulky 5 a 6.
Tab. 5. Finanční dopady při použití kritéria rozlohy obce pro přerozdělení 3 % sdílených daní
| Počet obyvatel obce | Počet obcí | z toho | Zisky % | Ztráty % | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| od | do | získává / v % | ztrácí / v % | průměr | maximum | průměr | maximum | |||
| 0 | 100 | 557 | 556 | 99,8 | 1 | 0,2 | 32,5 | 799,1 | -3,0 | -3,0 |
| 101 | 200 | 1 086 | 1 081 | 99,5 | 5 | 0,5 | 14,0 | 313,9 | -0,9 | -1,8 |
| 201 | 300 | 890 | 875 | 98,3 | 15 | 1,7 | 9,3 | 181,6 | -0,7 | -2,2 |
| 301 | 1 500 | 2 850 | 2 425 | 85,1 | 425 | 14,9 | 5,6 | 87,1 | -0,8 | -2,8 |
| 1 501 | 5 000 | 592 | 271 | 45,8 | 321 | 54,2 | 2,9 | 30,4 | -1,2 | -2,8 |
| 5 001 | 10 000 | 137 | 12 | 8,8 | 125 | 91,2 | 0,8 | 2,1 | -1,5 | -2,6 |
| 10 001 | 20 000 | 68 | 0 | 0,0 | 68 | 100,0 | -2,2 | -2,7 | ||
| 20 001 | 30 000 | 28 | 0 | 0,0 | 28 | 100,0 | -2,5 | -2,8 | ||
| 30 001 | 40 000 | 9 | 0 | 0,0 | 9 | 100,0 | -2,5 | -2,8 | ||
| 40 001 | 50 000 | 5 | 0 | 0,0 | 5 | 100,0 | -2,7 | -2,8 | ||
| 50 001 | 100 000 | 16 | 0 | 0,0 | 16 | 100,0 | -2,7 | -2,9 | ||
| 100 001 | 150 000 | 1 | 0 | 0,0 | 1 | 100,0 | -2,8 | -2,8 | ||
| Celkem* | 6 239 | 5 220 | 83,7 | 1 019 | 16,3 | 10,7 | 799,1 | -1,2 | -3,0 | |
Tab. 6. Rozdělení finančních dopadů
| Zisky/ztráty v % | Počet obcí | Podíl na celkovém počtu obcí % | ||
|---|---|---|---|---|
| -3,0 | až | -2,0 | 200 | 3,2 |
| -2,0 | až | -1,0 | 368 | 5,9 |
| -1,0 | až | 0,0 | 451 | 7,2 |
| 0,0 | až | 5,0 | 2 181 | 35,0 |
| 5,0 | až | 10,0 | 1 307 | 20,9 |
| 10,0 | až | 20,0 | 1 021 | 16,4 |
| 20,0 | až | 50,0 | 606 | 9,7 |
| 50,0 | a | více | 105 | 1,7 |
| Celkem* | 6 239 | 100,0 | ||
*součet bez Prahy, Brna, Ostravy a Plzně
Motivační prvky
Posílení motivačních prvků při financování obcí se chápe jako jejich zainteresovanost k podpoře podnikání. V této souvislosti se zvažují dva možné přístupy. Především je to cesta zvýšením podílu obce na dani z příjmů fyzických osob podnikatelů na území obce ze současných 30 % např. na 50 %.
Druhou cestu představuje možnost zvýšení podílu obce na dani z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti ze současných 1,5 % např. na 3 %.
Vyšší podíl na dani z podnikání
Aby realizace této první cesty neměla negativní dopad na státní rozpočet, ani rozpočty krajů, musí být řešena v rámci systému rozpočtového určení daní obcí -- tedy na úkor podílu obcí na sdílených daních.
Zvolené navýšení motivační složky na 50 % by vyžadovalo snížení procenta obcí na sdílených daních ze současných 20,59 % na 19,64 %. Citlivost na změnu této motivační složky je tím vyšší, čím větší podíl na daňových příjmech obce tato složka představuje. Většina obcí by na realizaci na této změny prodělala (ztrátových by bylo 4188 obcí).
Propad daňových příjmů přesahující 5 % (ve srovnání s příjmy dle stávajícího systému) by postihl 708 obcí (tj. 11,3 % z celkového počtu 6243 obcí). Všechny tyto obce spadají do kategorií s počtem obyvatel do 1500.
Přibližně stejnému počtu -- 730 obcím (tj. 11,7 %) by toto opatření přineslo více než 5 % nárůst daňových příjmů. I v tomto případě jde především o obce s počtem obyvatel do 1500 (viz tabulka 7).
Tab. 7. Finanční dopady zvýšení podílu obce na dani z příjmů fyzických osob z podnikání na území obce ze současných 30 % na 50 %
| Počet obyvatel obce | Obcí celkem | Počet obcí s propadem | Počet obcí s propadem větším než 5 % | Počet obcí které získají více než 5 % | |
|---|---|---|---|---|---|
| od | do | ||||
| 0 | 100 | 557 | 416 | 153 | 74 |
| 101 | 200 | 1086 | 808 | 234 | 129 |
| 201 | 300 | 890 | 645 | 145 | 101 |
| 301 | 1500 | 2850 | 1890 | 176 | 324 |
| 1 501 | 5000 | 592 | 340 | 0 | 81 |
| 5 001 | 10 000 | 137 | 54 | 0 | 14 |
| 10 001 | 20 000 | 68 | 12 | 0 | 6 |
| 20 001 | 30 000 | 28 | 9 | 0 | 1 |
| 30 001 | 40 000 | 9 | 2 | 0 | 0 |
| 40 001 | 50 000 | 5 | 1 | 0 | 0 |
| 50 001 | 100 000 | 16 | 7 | 0 | 0 |
| 100 001 | 150 000 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| 150 001 | a výše | 3 | 3 | 0 | 0 |
| Hl. město Praha | 1 | 1 | 0 | 0 | |
| Celkem | 6 243 | 4 188 | 708 | 730 | |
| 67,08 % | 11,34 % | 11,69 % | |||
Implementace tohoto opatření, pokud by neměla mít žádné negativní dopady na rozpočty obcí, by si vyžádala přibližně 5,6 mld. Kč na úkor státního rozpočtu (propočet v úrovni roku 2006).
Vyšší podíl daně ze závislé činnosti
V případě zvýšení podílu obce na dani z příjmů osob ze závislé činnosti na 3 %, nemá-li dojít k finančním dopadům na státní rozpočet a rozpočty krajů, musí být řešení opět cestou snížení procenta, kterým se na sdílených daních podílejí obce.
Zmíněné navýšení motivační složky by vyžadovalo snížení procenta obcí na sdílených daních ze současných 20,59 % na 20,26 %.
Je zřejmé, že i na uvedené změně by nejvíce vydělaly obce, u nichž příjem z této motivační složky představuje významnou část jejich daňových příjmů. Aplikace popsané změny by se projevila zejména poklesem daňových příjmů -- a to u 4450 obcí. Propad vyšší než 1 % by pocítilo 1686 obcí, u žádné z nich by však jeho výše nepřekročila 2 %. Realizace této změny by přinesla nárůst daňových příjmů (ze sdílených daní a motivace) vyšší než jedno procento 670 obcím.
Na tomto místě je třeba upozornit na skutečnost, že současná motivační složka -- tj. 1,5 % DPFO ze závislé činnosti představuje výnos cca 400 Kč ročně na 1 zaměstnance. Je zřejmé, že v této situaci by ani zvýšení na 3 % nebylo dostatečně vysoké, aby obcím přineslo podstatné zvýšení daňových příjmů.
Realizace tohoto opatření, tak aby u žádné z obcí nedošlo k poklesu jejích daňových příjmů, by si vyžádala přibližně 1,6 mld. Kč ze státního rozpočtu. Finanční dopady tohoto opatření jsou patrné z tabulky 8.
Tab. 8. Finanční dopady zvýšení podílu obce na DPFO ze závislé činnosti z 1,5 % na 3 %
| Počet obyvatel obce | Obcí celkem | Počet obcí s propadem | Počet obcí s propadem větším než 1 %* | Počet obcí které získají více než 1 % | |
|---|---|---|---|---|---|
| od | do | ||||
| 0 | 100 | 557 | 419 | 271 | 69 |
| 101 | 200 | 1086 | 865 | 483 | 97 |
| 201 | 300 | 890 | 706 | 318 | 76 |
| 301 | 1 500 | 2850 | 2130 | 591 | 236 |
| 1 501 | 5 000 | 592 | 296 | 23 | 89 |
| 5 001 | 10 000 | 137 | 20 | 0 | 47 |
| 10 001 | 20 000 | 68 | 6 | 0 | 33 |
| 20 001 | 30 000 | 28 | 1 | 0 | 18 |
| 30 001 | 40 000 | 9 | 1 | 0 | 1 |
| 40 001 | 50 000 | 5 | 0 | 0 | 2 |
| 50 001 | 100 000 | 16 | 2 | 0 | 2 |
| 100 001 | 150 000 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| 150 001 | a výše | 3 | 3 | 0 | 0 |
| Hl. město Praha | 1 | 1 | 0 | 0 | |
| Celkem | 6 243 | 4 450 | 1 686 | 670 | |
| 71,28 % | 27,01 % | 10,73 % | |||
* Výše propadu není u žádné obce větší než 2 %.