Společenství obcí a „létající úředník“
Obecní zřízení (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích) prodělalo od svého přijetí v roce 2000 řadu změn, a to jak přímých, tak i nepřímých. Vždyť v době vzniku zákona ještě existovaly okresní úřady, platil stavební zákon z roku 1976, zákoník práce z let šedesátých, stejně jako správní řád, nemluvě o občanském zákoníku. Právní řád se podstatně změnil a ovlivňoval, byť nepřímo, také obecní zřízení. Ale i přímých novelizací zákona o obcích byla celá řada, v posledních pěti letech snad pět nebo šest.
Pořád se něco děje, a tak Ministerstvo vnitra předkládá další novelu, která prošla připomínkovým řízením a má být v brzké době projednána ve vládě. Mimo jiné se v zákoně objeví nový pojem – Společenství obcí. V podstatě jde o dobrovolný svazek obcí (DSO), který se bude nad rámec činností, které doposud vykonával, podílet také na výkonu přenesené působnosti v členských obcích. Tím se zásadně rozšiřuje funkčnost nového uskupení (společenství), které díky aktivní spolupráci obcí povede ke kvalitnější veřejné správě v daném území. Návrh zákona vymezuje pro území spolupráce, ve kterém bude společenství působit, správní obvod obce s rozšířenou působností (ORP). Aby svazek obcí nabyl postavení společenství obcí, musí splňovat další podmínky. Členem společenství musí být alespoň 20 obcí, nebo alespoň tři pětiny všech obcí za správního obvodu ORP, jestliže je v tomto obvodu méně než 30 obcí. Nebo v členských obcích žije nejméně 60 % obyvatel správního obvodu. Podstatné však je, že pro vykonávání správních činností může členská obec nově využívat tzv. „létajícího úředníka, který je zaměstnancem společenství obcí. Ten má postavení úředníka územního samosprávného celku, zařazeného do obecního úřadu a vykonává pro členské obce přenesenou působnost státní správy v rozsahu, který podle zákona vykonávají všechny obce (I. stupeň). Prostřednictvím tohoto úředníka však nemohou obce vykonávat přenesenou působnost podle volebních zákonů.
Úkolovat „létajícího úředníka,“ organizovat, řídit a kontrolovat jeho práci bude tajemník obecního úřadu (není-li funkce tajemníka v obci zřízena, plní jeho úkoly starosta – viz § 110 odst. 3 zákona o obcích). Ostatní povinnosti zaměstnavatele bude vykonávat vůči tomuto úředníkovi společenství obcí. Daný pracovník má postavení úředníka a vztahují se na něj obdobná pravidla a požadavky (např. co se týká odbornosti a vzdělávání) jako na úředníky obcí. Nevytváří se tak žádný nový antisystémový prvek. Úprava pouze umožňuje spolupráci obcí ve formě sdílení společného zaměstnance vykonávajícího příslušnou agendu pro více obcí. Rozhodování (kompetence) jako takové zůstává na obci. Účelem není přenos působnosti z obcí na společenství obcí a např. vydávaná rozhodnutí budou rozhodnutími obce, resp. obecního úřadu.
Návrh novely zákona formuluje jako předmět činnosti společenství obcí především koordinaci veřejných služeb, rozvoj území a vzájemnou spolupráci členských obcí. Zejména půjde o spolupráci při naplňování úkolů, které pro DSO stanoví obecní zřízení (§ 50 odst. 1). Hlavní náplní činnosti společenství obcí tedy bude i nadále převážně oblast samosprávné působnosti. Podpora se však nově bude dotýkat i výkonu přenesené působnosti. Připomeňme si, že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy (přenést působnost) jen když to stanoví zákon. Pokud jakýkoliv zákon upravuje působnost obce a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde o samostatnou působnost obce.
Z tohoto pohledu je správné, že navrhovatel (Ministerstvo vnitra) omezuje činnost společenství na území obcí s rozšířenou působností, a obec může být členem jen jednoho společenství. Je to v souladu se zákonem 51/2020 Sb., o územním členění státu, kde jsou právě obvody ORP (a krajů) základním článkem územně správního členění a zárukou skladebnosti správních orgánů. Na druhé straně jsou další navrhované podmínky (alespoň 20 členských obcí, tři pětiny všech obcí správního obvodu ORP, 60 % obyvatel obvodu) zbytečně omezující, i když se připouští dvě společenství v obvodech s více než 40 obcemi (největší je správní obvod obce s rozšířenou působností Znojmo vymezený územím 111 obcí). Pro úspěšné rozvinutí činnosti společenství bude výhodnější z počátku nižší počet členských obcí. Dokonce to potvrzují i zkušenosti z projektů Svazu měst a obcí ČR („Meziobecní spolupráce“ v letech 2013–2015 a „Centra společných služeb“ v letech 2017–2019) na území asi 80 svazků obcí. Činnost Center společných služeb zajišťovali v rámci DSO (obdobně jako „létající úředník“) uvolnění pracovníci, i když jen v rámci samostatné působnosti. A ukázalo se, že v řadě případů se na základě pozitivních dopadů jejich činnosti, začaly přihlašovat do DSO nové obce, které viděly pozitivní efekt jejich práce.
- Další informace
Striktní vymezení podmínek počtu obcí ve společenství by si tedy zasloužilo úpravu ve znění návrhu novely zákona. Buď to zásadně zjednodušit nebo doplnit možnost udělit výjimku pro registrující (krajský) úřad, který by přihlédl k místním podmínkám. Například ve výše uváděném článku se potvrzuje praktická zkušenost, že optimální počet obcí ve svazku je 15–20 členů.
S cílem podtrhnout význam společenství s ohledem na jeho specifika oproti jiným dobrovolným svazkům obcí, se mimo jiné v novelizaci zakotvuje jako nejvyšší orgán společenství tzv. shromáždění starostů členských obcí, v jehož čele stojí předseda, který zastupuje společenství navenek.
Peníze jsou vždy až na prvním místě a připravovaná novela zmiňuje na závěr úvodního ustanovení také finance (§ 53a, odst. 4) kde říká, že společenství obcí plní i další úkoly (než je předmět jeho činnosti), stanoví-li tak zvláštní zákon, který může rovněž stanovit způsob financování těchto úkolů. Stávající legislativa zaručuje zákonem příspěvek na výkon přenesené působnosti, který výrazně roste v souvislostí s rozšiřováním výkonových agend. Chce-li však vláda opravdu podpořit spolupráci v území cestou společenství obcí, potom by bylo namístě vytvořit motivační příspěvek, který zajistí sledovaný cíl – vytvoření podmínek pro dlouhodobý rozvoj spolupráce mezi obcemi. Posílením meziobecní spolupráce a poskytováním systematického servisu samosprávám menších obcí dojde ke zkvalitnění a zefektivnění veřejné správy v celém území ORP. Poskytovaný servis napomůže samosprávám vyrovnat se s vysokou administrativní zátěží a nedostatečnou odborností pro výkon konkrétních specifických agend. Hodně pro zlepšení spolupráce mohou například vykonat osvícení starostové obcí s rozšířenou působností. Odborný aparát jejich úřadů může vytvořit příznivé prostředí, třeba i neformálně, pro funkci létajícího úředníka. Závěrem si dovolím parafrázovat slova Ivany Červinkové od kulatého stolu: „Vše záleží na schopnostech a odhodlání lidí, to je klíčové. A finance? Když někdo hledá cesty, tak je najde.“
Úplně nakonec. Dobrovolných svazků obcí je dnes asi 700. Kromě spolupráce v rámci společenství obcí mohou obce i nadále vytvářet a vstupovat do DSO, a to i s přesahem přes hranice správního obvodu obce s rozšířenou působností. Je tak na obcích, aby si vyhodnotily přínosy jejich participace na jednotlivých formách meziobecní spolupráce.