Strategické plánování regionálního rozvoje a velký počet malých obcí v ČR

V České republice se za posledních dvacet let hodně řeklo a napsalo o strategickém plánování na obecní úrovni. I časopis Obec & finance se tomuto tématu pravidelně věnuje. Pokusím se v tomto článku přispět do této diskuse zasazením aktuálních možností strategického plánování obcí do historického kontextu.

PhDr. Ing. Vít Skála, Ph.D.

Když mluvíme o strategickém řízení na obecní úrovni, máme zpravidla na mysli plnění strategických potřeb obce při reflektování národních priorit pro rozvoj regionů. To komplikuje skutečnost, že u nás máme přes šest tisíc samosprávných jednotek, které naše ústava neumožňuje přímo řídit.

Další rozměr do tohoto poměrně složitého prostoru přinesl náš vstup do EU v roce 2004. Kromě národních priorit regionálního rozvoje vstoupila do hry ještě navíc evropská úroveň. Dnes se mluví o tzv. víceúrovňovém vládnutí (multi level government), které však v praxi stále naráží na centralistické myšlení mnoha politiků. Ve strategických dokumentech často uváděný princip subsidiarity v praxi naráží na diskuse, na jaké úrovni je ještě skutečně efektivní daný problém řešit a ne vždy je agenda řešena skutečně na té nejnižší vhodné úrovni.

Vzpomeňme si například na agendu výplaty sociálních dávek, která byla v roce 2012 převzata z obcí na centralizovanější úřady práce a kolik komplikací to přineslo. Přičemž ekonomická efektivnost tohoto kroku je minimálně sporná a dnes všeobecně kritizovaná.

Velký počet malých obcí

Velký počet malých obcí má v ČR dlouholetou tradici, přesto se čas od času se vyskytují mezi politiky snahy tento počet minimalizovat. Tyto záměry jsou zdůvodňovány úsporou při poskytování veřejných statků, decentralizací většího rozsahu činností, možností účinněji ovlivňovat sociálně ekonomické podmínky obyvatel a větší atraktivitou větších obcí pro kvalifikované pracovníky. Viz např. Kameníčková 2003^[1].

„Nejúspěšnější“ byla v tomto směru „vláda jedné strany“, které se podařilo od roku 1950 do roku 1980 zredukovat počet obcí prakticky o polovinu. Z téměř 12 tisíc obcí na necelých 5 tisíc, a to díky vzniku tzv. střediskových obcí. Že se však jednalo o umělý způsob řešení, které nereflektovalo reálné kulturní a sociální aspekty, potvrzuje opětovný nárůst počtu základních územních samosprávných celků po návratu k demokratickému zřízení po roce 1989 (viz graf 1, tabulka 1). V současné době je obecní struktura stabilizována, a proto asi není příliš účelné se do dalších experimentů se slučováním obcí pouštět.

Graf 1. Vývoj počtu obcí v jednotlivých velikostních kategoriích v letech 1921až 2011

Slučování obcí není průchodná cesta k prosazení strategického řízení, to potvrzují i Programové zásady Sdružení místní samospráv na roky 2015–2017, ve kterých se uvádí: „(sdružení) bude odvracet veškeré tlaky na slučování nebo rušení obcí“ (Obec & finance č. 4/2015, s. 33).

Mezinárodní srovnání

Z pohledu počtu obcí do tisíce obyvatel drží Česká republika v EU prvenství. Často jsme srovnáváni s Francií, která je v tomto směru druhá v pořadí. Francie má 36 681 obcí a z toho 31 566 obcí, tedy 86 %, s méně než 2000 obyvateli^[2]. V ČR je 89 % obcí do 2000 obyvatel.

S Francií máme v této oblasti skutečně mnoho společného. Například to, že místní samosprávy nemají zájem o slučování, a to zejména z obavy o ztrátu své samostatnosti. A podobně jako v ČR i ve Francii má velký počet malých obcí svou historickou tradici a není účelné tento stav násilně direktivně měnit.

V jiných zemích ale obce tlaku slučování neodolaly a k výraznému poklesu obcí tam došlo, viz tabulka 2. Vidíme, že země s tradičně silným venkovem (Francie, Itálie, Španělsko) si počet obcí udržely i přes politické snahy o změnu.

Zdroj: MV ČR, Struktury meziobecní spolupráce ve Francii. 2006.

Dobrovolná meziobecní spolupráce

Vývoj po roce 1989 i zkušenosti z některých evropských zemí ukazují, že dobře nastavená meziobecní spolupráce může poměrně úspěšně eliminovat handicapy nízkých finančních a personálních kapacit malých obcí.

Že je vhodné strategické plánování rozvíjet právě tímto směrem, potvrzují priority Svazu měst a obcí na období 2015–2017, které mimo jiné zahrnují i podporu meziobecní spolupráce a mezinárodní spolupráci (viz Obec & finance č. 4/2015, s. 43).

V současné době disponujeme velmi bohatou sítí dobrovolných svazků obcí (720) a tzv. mikroregionů (cca 550 subjektů). Tato uskupení byla zakládána za účelem realizace projektů, které převyšují možnosti jednotlivých samostatných obcí. Dosud se sice nepodařilo tyto právnické osoby posunout na hlubší úroveň meziobecní spolupráce, ale i realizace některých společných projektů vycházejících z potřeb více obcí je pro rozvoj regionů přínosem.

Další jednotkou, která působí v území a má potenciál výrazně přispět ke strategickému plánování obcí, jsou Místní akční skupiny (MAS). K datu 12. 6. 2015 jich ČSÚ evidoval 182 s pokrytím 94 % obcí v ČR. Je tak jen velmi málo obcí (řádově několik stovek), které nespadají do území nějaké MAS.

Na jaké oblasti by se měla meziobecní spolupráce zejména zaměřit, ukazuje výzkum Západočeské univerzity v Plzni z roku 2015. V jeho rámci byl na základě dotazování 573 obcí a měst sestaven výčet poptávaných oblastí na spolupráci. Na prvních místech se objevily: odpadové hospodářství, základní školství, podpora cestovního ruchu a sociální služby. Podrobněji viz Slučování obcí nebo meziobecní spolupráce, Obec & finance č. 1/2016, s. 8–9.

Institucionální zabezpečení strategického plánování na lokální úrovni

Při uplatňování strategického řízení je samozřejmě nutné brát v úvahu rozdílné přístupy a zájmy menších obcí a středních a velkých měst. To ale stávající institucionální nastavení v ČR reflektuje. Místní akční skupiny jsou zaměřené primárně na malé obce. Ze svého charakteru MAS zahrnují zpravidla pouze jedno město nad 10 tis. obyvatel a nikdy nezahrnují města nad 25 tis. obyvatel. Jedná se tedy o entity pokrývající pouze venkovský prostor.

Mikroregiony se s MAS částečně překrývají a na mnoha územích spolu tyto dvě organizace poměrně úzce spolupracují. Není výjimkou ani personální propojení. V mluvě nového programového období EU pro období 2014–2020 je na území MAS realizován tzv. komunitně vedený místní rozvoj (CLLD). Za tímto účelem MAS vytvářejí strategické plány, které vycházejí z reálných potřeb území a zároveň promítají priority regionálního rozvoje EU. Tyto plány schvaluje MMR. MAS budou moci následně za využití evropských strukturálních a investičních fondů (zejména IROP, OPZ a PRV) financovat projekty místních subjektů (obcí, podnikatelské sféry a neziskových organizací), které povedou k naplnění vytčených strategických cílů.

Pro střední města, tzv. regionální póly růstu, jsou vytvářeny integrované plány rozvoje území (IPRÚ) a v největších městských aglomeracích se realizují integrované územní investice (ITI). Existují opět programy, ze kterých se financuje nejen tvorba těchto strategických dokumentů, ale i projekty na jejich následné plnění.

Z tohoto uspořádání vidíme, že velký počet malých obcí není pro strategické plánování na území ČR problém! Z více jak 6 tisíc subjektů se postupně a nenásilně podařilo zajistit strategické řízení pouze prostřednictvím necelých dvou stovek jednotlivých právnických osob, které pak mají dopad na zbytek našeho území. To vše při zachování svébytnosti jednotlivých obcí!

Je nyní na nositelích těchto regionálních a místních strategií, jak se jim podaří vytvořené dokumenty naplňovat. Představitelé obcí a měst by neměli v MAS vidět pouze další zdroj financí na své projekty, ale měly by se aktivně zajímat o jejich fungování a zejména určování priorit a finančních alokací na jednotlivé oblasti. Stávající programové období je již v plném proudu, ale potenciál MAS je dlouhodobý. Pokud se tyto organizace sami nezdiskreditují, např. netransparentním rozdělováním prostředků, mohou sehrát významnou roli při rozvoji regionů i bez finančních zdrojů z evropských fondů po roce 2020.

Podobně DSO a mikroregiony mají stále svůj význam, a to zejména při řešení výše zmíněných společných problémů obcí. Někdy je sice těžší najít společnou řeč, zejména v otázkách základního školství, ale ekonomický tlak a demografický vývoj starosty přinutí přijmout pragmatická řešení dříve či později.

Význam obcí s rozšířenou působností

Doposud jsem se zmiňoval prakticky pouze o samosprávné činnosti obcí. Pro úplnost je ale nutné dodat, že v ČR byl v rámci tzv. druhé fáze reformy územní veřejné správy v roce 2002 zaveden tzv. smíšený model výkonu veřejné správy. Obce tak vykonávají nejen agendy v rámci své samostatné působnosti, ale jsou pověřeny vykonáváním také některých agend státní správy.

V tomto článku se nezabývám tím, jestli je tento model dobrý nebo špatný. Vím, že řada starostů nesla zrušení okresních úřadů velmi nelibě. (Pozn. redakce – okresní úřady vykonávaly pouze státní správu pro území okresu, okresní shromáždění starostů však rozdělovalo tzv. vyrovnávací investiční dotace obcím). Ale po čtrnácti letech se již nový systém celkem stabilizoval, a pro veřejnou správu a jakékoliv strategické řízení jsou úplně nejhorší časté změny systému.

Zrušením okresních úřadů výrazně posílil vliv vybraných měst, které se staly tzv. obcemi s rozšířenou působností (205 obcí III. typu). Jejich obecní úřady se za poslední roky velmi zprofesionalizovaly a blízkost k občanům má pozitivní dopad na přístup a jednání úředníků. Na rozdíl od neosobních relativně vzdálených okresních úřadů.

Co však dosud není zcela využito, je vykonávání některé agendy těch nejmenších obcí právě profesionálně vybavenými obcemi s rozšířenou působností. Částečně ke smluvnímu přenesení některých povinností dochází, např. v oblasti přestupkové agendy. Je však ke zvážení, zda by pro některé malé obce nebylo vhodnější takto převést více činností. Limitujícím faktorem jsou samozřejmě finance, a také personální a prostorové možnosti obcí s rozšířenou působností. Když se však chce, cesta se vždy najde.

Tyto snahy řešilo ministerstvo vnitra již v roce 2012, a to i na základě studie „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím“, ve které se 62 % dotazovaných představitelů malých obcí vyjádřilo pro úplné odejmutí přenesené působnosti z těch nejmenších obcí.

Pro zefektivnění činnosti ovšem není nutné realizovat dramatické legislativní změny, které zasáhnou i ty, kteří by dotyčnou agendu rádi samostatně vykonávali. Při vhodném plánování, například na úrovni mikroregionu, je možné zajistit specializaci jednotlivých obcí na různé agendy. Např. jedna obec bude pro ostatní řešit přestupkovou agendu, jiná si zajistí specialisty na sociálně-právní ochranu dětí, další zas na problematiku životního prostředí apod. Nemusí tak nutně docházet k přenesení pravomocí pouze na obce s rozšířenou působností.

Na základě vlastních strategických plánů by si měla i ta nejmenší obec udělat audit četností vykonávání jednotlivých činností v rámci přenesené působnosti. U těch činností, které jsou velmi ojedinělé a místními občany tak zřídka využívané, zvážit přenesení „starostí“ na příslušnou obec s rozšířenou působností, případně jinou větší obec s pověřeným úřadem v regionu. Samozřejmě spolu s odpovídajícím finančním plněním. Vše lze ošetřit veřejnoprávní smlouvou.

Závěrem

Česká republika má největší podíl malých obcí v rámci EU. To ovšem není překážka k uplatňování metod strategického plánování ani důvodem k násilnému slučování obcí. Zvýšení efektivity výkonu veřejné správy může dojít i při stávajícím počtu obcí při větším využití existující institucionální kapacity v regionech. Jedná se zejména o místní akční skupiny, DSO, mikroregiony a obce s rozšířenou působností.

Je nutné, aby byly důsledně využívány prvky strategického řízení, aby se zástupci obcí podíleli na tvorbě či aktualizacích místních strategií a vytvářeli i relevantní strategické plány vlastního rozvoje. Tyto strategické plány na úrovni obcí, které mohou být opravdu velmi stručné, mohou obsahovat i výčet agend, které se obci nevyplatí vykonávat a bude tak efektivnější převést je veřejnoprávní smlouvou na jinou obec v regionu. Specializací jednotlivých obcí na jednotlivé agendy tak bude zachována svébytnost každé obce a zároveň budou zajištěny prostředky a profesionální aparát na služby pro občany v regionu.

V současné době je pro nastavení těchto změn velmi vhodná doba. Jak pro strategické analýzy, tak pro jejich naplňování je možné čerpat prostředky z projektů SMO ČR, SMS, MAS a také mikroregionů. Za deset let již takové možnosti nemusí být, problémy však zůstanou. Prozíravý starosta tak bude možnosti strategického rozvoje své obce řešit právě teď.

Poznámky

1. Kameníčková, V. Stojí za to usilovat o slučování? (Obec & finance č. 4/2003).
2. Les collectivités locales en chiffres 2013. Direction générale des collectivités locales.

Autor se dlouhodobě zabývá strategickým plánováním a problematikou malých obcí. Na toto téma zpracovával rigorózní i disertační práci. Čtyři roky byl zastupitelem a předsedou finanční komise menší obce. Pravidelně publikuje na portálu Policy.eu.

PhDr. Ing. Vít Skála, Ph.D.