Nejčastější nedostatky při výkonu samostatné působnosti obcí

(Nejčastější nedostatky při výkonu samostatné působnosti obcí 1.)

Ministerstvo vnitra – odbor dozoru a kontroly veřejné správy vydává řadu metodických doporučení k činnosti územních samosprávných celků. Již jako devátá brožura této řady vychází souhrn doporučení, které se dotýkají nejčastějších nedostatků ve výkonu samostatné působnosti obcí.

Kolektiv autorů – Mgr. Petra Šimková, Mgr. Petr Slavíček, Mgr. Kristýna Kadlecová, PhDr. Alice Urbánková, Ing. Jana Krumlová a Mgr. Martin Turnovský, MBA – rozdělil nejčastější pochybení obcí do pěti skupin, které nazývají:

• Kontrola fungování orgánů obce
• Nakládání s nemovitým majetkem obce
• Vytváření podmínek pro naplňování práv občanů obce
• Ostatní povinnosti obce v samostatné působnosti
• Kontrola dle zákona o svobodném přístupu k informacím

Metodické doporučení podrobně rozebírá jednotlivé případy, které kontrolní činnost odboru nejčastěji zjistila v uvedených oblastech. V našem textu upozorníme na nejčastější případy vybrané případy porušení zákona zjištěné v činnosti zastupitelstva obce a podrobněji se budeme zabývat nedostatky v záležitostech zápisu.

Zastupitelstvo obce je nejvyšším orgánem obce, kterému je vyhrazeno rozhodování nejdůležitějších záležitostí v oblasti výkonu samostatné působnosti obce. Právní úprava otázek souvisejících s fungováním a činností zastupitelstva obce je obsažena zejména v § 67–96 zákona o obcích.

Případy porušení zákona

Mezi nejčastější případy porušení zákona dotýkající se funkce a činnosti zastupitelstva obce patří:

• § 95 odst. 1 zákona o obcích – vady v zápisech ze zasedání zastupitelstva obce – chybějící podpisy, neuveden počet členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání, průběh a výsledek hlasování, přijatá usnesení,
• § 92 odst. 1 zákona o obcích – zasedání zastupitelstva obce se nesešlo nejméně jednou za tři měsíce,
• § 93 odst. 1 zákona o obcích – obec nezveřejnila vůbec nebo po stanovenou dobu informaci o konání zasedání zastupitelstva obce,
• § 95 odst. 2 – zápis ze zasedání zastupitelstva obce nebyl pořízen do 10 dnů po skončení zasedání; o námitkách člena zastupitelstva obce nerozhodlo zastupitelstvo obce na svém nejbližším zasedání.

Mezi další kontrolou zjištěná porušení zákona dotýkající se funkce a činnosti zastupitelstva obce patří:

• § 84 odst. 4 – překročení zákonného rámce vyhrazené působnosti zastupitelstva obce (rozhodování ve věcech náležejících do vyhrazené pravomoci rady obce)
• § 85 – zastupitelstvo obce nerozhodovalo o jemu vyhrazených majetkoprávních úkonech,
• § 87 – neplatnost usnesení, pro něž hlasovalo méně členů zastupitelstva obce než nadpoloviční většina (usnesení je přesto obcí považováno za platné),
• § 90 – překročení pravomoci zastupitelstva obce v případě poklesu členů zastupitelstva obce o více než polovinu, popřípadě pod 5,
• § 92 odst. 3 – jednání zastupitelstva obce i přes nepřítomnost nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce,
• § 93 odst. 3 – jednání zastupitelstva obce se konalo jako neveřejné v rozporu s principem veřejnosti zasedání zastupitelstva obce,
• § 94 odst. 1 – členovi zastupitelstva obce, členovi rady obce a členovi výboru zastupitelstva obce bylo odepřeno právo na předložení návrhu k zařazení na pořad jednání zastupitelstva obce,
• § 94 odst. 2 – o zařazení návrhů na pořad jednání zastupitelstva obce přednesených v průběhu probíhajícího zasedání zastupitelstva obce nerozhodlo zastupitelstvo obce,
• § 97 – obec nezajišťuje informování občanů o činnosti orgánů obce v rozsahu stanoveném zákonem o obcích.

Nedostatky v náležitostech zápisu

O průběhu zasedání zastupitelstva obce se pořizuje zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení (§ 95 odst. 1).

Častá pochybení v praxi

V praxi se setkáváme s následujícími pochybeními: V zápise ze zasedání zastupitelstva obce není uveden počet přítomných členů zastupitelstva obce, zápis neobsahuje schválený program jednání, v zápise není zaznamenán průběh a výsledek hlasování, v zápise není uveden přesný text usnesení či usnesení není dostatečně konkrétní, v zápise ze zasedání zastupitelstva obce chybí některý ze zákonem stanovených podpisů.

Ale pozor! Zápis ze zasedání zastupitelstva obce musí obsahovat zejména: počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad (program) zasedání zastupitelstva obce, průběh hlasování, výsledek hlasování, přijatá usnesení, podpis starosty nebo místostarosty a podpisy minimálně dvou ověřovatelů.

Počet přítomných členů zastupitelstva obce

je důležitý údaj, neboť dokládá schopnost zastupitelstva se usnášet (viz § 92 odst. 3 zákona o obcích). V textu zápisu by také měly být zaznamenány změny v počtu přítomných (pokud některý ze zastupitelů zasedání opustí či se dostaví se zpožděním), aby bylo zřejmé, že zastupitelstvo bylo usnášení schopné po celou dobu zasedání.

Z dikce ustanovení § 95 odst. 1 zákona o obcích vyplývá, že není nezbytné uvádět v zápise ze zasedání zastupitelstva obce přítomné členy zastupitelstva obce jmenovitě, postačí uvedení číslovkou.

Doporučujeme uvádět též počet omluvených a počet neomluvených členů zastupitelstva a sledovat změny počtu členů v průběhu jednání. Absence zachycení změn počtu přítomných členů zastupitelstva může vyvolat pochybnosti o tom, zda nedošlo v průběhu zasedání k takovému poklesu počtu přítomných a zasedání přestalo být schopné se usnášet.

Schválený pořad jednání zastupitelstva obce

Zastupitelstvo schvaluje pořad jednání jako kterékoli jiné usnesení. V zápise musí být program uveden, i když by byl schválen ve stejné podobě, jako byl navržen na pozvánce na zasedání. Po zveřejnění oznámení se mohou vyskytnout naléhavé záležitosti, které je třeba projednat, proto bývá program doplňován. Tato možnost by však neměla být zneužívána k obcházení principu informování veřejnosti dle § 93 odst. 1 zákona o obcích.

Průběh a výsledek hlasování

Doporučujeme průběh hlasování zaznamenat v širší podobě, tedy jako průběh projednávání příslušného bodu programu jednání, neboť díky takto pořízenému zápisu lze předejít budoucím pochybnostem ze strany odpůrce pořízeného zápisu.

Ze zápisu ze zasedání zastupitelstva obce by mělo být patrno, o jaké věci se v rámci připraveného (případně doplněného) bodu programu jednalo, jaký byl průběh projednávání příslušného bodu (postačí stručně) včetně rozpravy a vystoupeni přítomné veřejnosti, podané protinávrhy a hlasování o nich.

Pozor! Výsledek hlasování, tj. uvedení počtu členů zastupitelstva obce, kteří hlasovali pro návrh usnesení, kteří hlasovali proti návrhu usnesení, kteří se zdrželi hlasování, příp. kteří nehlasovali, se v zápisu musí zaznamenat vždy ke každému projednávanému jednotlivému bodu schváleného programu zasedání zastupitelstva obce (samozřejmě pokud je k příslušnému bodu programu navrhováno přijetí usnesení).

V návaznosti na výsledek hlasování doporučujeme též výslovně u každého hlasování uvést, zda usnesení bylo nebo nebylo přijato.

Přijatá usnesení

Pozor! Zákon o obcích v otázce přijímání usnesení stanovuje jasnou podmínku pro platnost takových aktů, a to souhlas nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nikoli nadpoloviční většiny přítomných členů zastupitelstva obce. Stanovení potřebného kvora pro rozhodování zastupitelstva obce znamená, že se ve všech případech požaduje, aby pro návrh hlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce, tj. nadpoloviční většina z celkového počtu členů zastupitelstva obce zvolených občany obce k výkonu funkce člena zastupitelstva obce. Pokud není přijat návrh usnesení nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce, žádné usnesení nevzniká; pouze se tato skutečnost zaznamená do zápisu.

Příklad: Zastupitelstvo obce je 11členné, přítomno je 8 členů, přičemž pro návrh usnesení hlasovalo 5 (z 8) přítomných členů zastupitelstva obce – usnesení nevzniklo, neboť pro návrh nehlasovala nadpoloviční většina všech členů usnášeníschopného zastupitelstva obce (bez ohledu na počet přítomných). V daném případě (11členného zastupitelstva obce) je tedy nutné, aby se pro návrh vyslovilo vždy minimálně 6 členů zastupitelstva obce.

Nepřijetí návrhu usnesení (nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce) neznamená schválení usnesení opačného významu.

Příklad: Typicky bývá návrh usnesení, o kterém se hlasuje, předkládán v pozitivním tvaru – např. „zastupitelstvo obce schvaluje“. Pokud však není návrh usnesení přijat, nelze takový návrh automaticky „otočit“ na “zastupitelstvo obce neschvaluje“ a uvádět ho jako usnesení zastupitelstva obce.

Doporučuje se respektovat příslušná znění ustanovení zákona o obcích (především § 84 a § 85) a při formulaci usnesení vycházet z vymezených oprávnění zastupitelstva obce – např. ve znění:

• Zastupitelstvo obce schvaluje rozpočet obce dle ust. § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích.
• Zastupitelstvo obce zřizuje, příp. zrušuje výbor a volí, případně odvolává předsedu výboru zastupitelstva obce a volí, případně odvolává členy výboru zastupitelstva obce dle ust. § 84 odst. 2 písm. l) zákona o obcích.
• Zastupitelstvo obce navrhuje změnu katastrálního území uvnitř obce podle ust. § 84 odst. 2 písm. j) zákona o obcích
• Zastupitelstvo obce vydává Obecně závaznou vyhlášku obce č. ..... podle ust. § 84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích.
• Zastupitelstvo obce stanovuje výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce ........., a to ode dne …… podle ust. § 84 odst. 2 písm. n) ve spojení s ust. § 77 odst. 2 zákona o obcích.

Považujeme za zásadně nesprávné, když se usnesení schvalují jak v průběhu zasedání, tak – identická usnesení – ještě jako celek na závěr zasedáni zastupitelstva obce. Tím dochází k dvojímu hlasování o stejných věcech, které může vyvolat zpochybnění přijatých usnesení jak co do existence, tak co do obsahu. Tento stav především není ani praktický, neboť nelze odhlédnout od situace, kdy se v průběhu zasedání zastupitelstva obce změní počet přítomných členů zastupitelstva obce a v závěru by o tzv. souhrnném usnesení hlasoval jiný počet členů zastupitelstva obce, než jaký hlasoval o jednotlivých návrzích během zasedání. Také s ohledem na odlišný způsob hlasování jednotlivých členů zastupitelstva obce při hlasování o různých projednávaných bodech by rovněž mohlo dojít ke zmatečným výsledkům, protože jen obtížně si lze představit, jak v závěru při souhrnném hlasování člen zastupitelstva obce jedním zvednutím ruky vyjádří dva souhlasy, tři nesouhlasy a jedno zdržení se hlasování, což byly výsledky jeho aktivity v průběhu zasedání.

Podpis starosty nebo místostarosty a podpisy minimálně dvou ověřovatelů

Z dikce citovaných ustanovení zákona o obcích vyplývá, že se jedná minimálně o dva určené ověřovatele zápisu (nemusejí byt nutně členy zastupitelstva obce, byť je to vhodné – tj. ověřovatelem může byt i někdo z přítomných osob – občanů, kdo následně ověří správnost zápisu). Zákon nestanoví, že by měli být vždy určeni hlasováním zastupitelstva obce, a lze připustit, aby je určil předsedající (je vhodné, aby pravidla výběru určil jednací řád).

Důsledky porušení zákona

Pozor! Zápis ze zasedání zastupitelstva obce je veřejnou listinou, která dokládá průběh zasedání. Je tedy vybaven presumpcí správnosti svého obsahu a skutečnosti v něm uvedené je tedy třeba pokládat za pravdivé, pokud není prokázán opak. Zaznamenání všech náležitostí, zejména průběhu a výsledku hlasování, doslovného textu usnesení, které je dostatečně určité a srozumitelné, vede k tomu, že přijatá usnesení nebudou moci být později zpochybňována.

V případě, že bude některá z povinných náležitostí zápisu chybět, jedná se o porušení zákona. Vady zápisu ze zasedání zastupitelstva obce, resp. chybějící zákonem stanovené náležitosti zápisu, však samy o sobě nemají vliv na existenci (platnost) přijatých usnesení, neboť usnesení jsou platná okamžikem jejich přijetí potřebným počtem členů zastupitelstva obce (k platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak), přičemž následné formální zaznamenání (resp. nezaznamenání) v zápisu nemá na jejich platnost vliv.

Neexistence formálního zaznamenání přijatých rozhodnutí (obdobně jako nezaznamenání průběhu a výsledku hlasování) jde k tíži obce, která nebude schopná prokázat jejich obsah ani splnění procedury pro jejich přijetí. Soudy již ve více případech neprůkazně vedený zápis a nedostatečně zaznamenaná usnesení vedly ke konstatování, že usnesení nebyla vůbec přijata, a to se všemi důsledky plynoucími z tohoto závěru (neplatnost uzavřené smlouvy a odpovědnost volených představitelů obce za případnou takto vzniklou škodu).

Na základě zápisu ze zasedání je možno v případném soudním sporu o platnost usnesení dokázat, že zastupitelstvo bylo schopné se usnášet, že usnesení bylo přijato nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce atd.

Opatření ke zjednání nápravy

Opatření k odstranění důsledků nezákonného postupu orgánů obce:

• pokud na zápise ze zasedání chybí všechny podpisy, je možné zjednat nápravu jejich dodatečným doplněním
• v případě ostatních náležitostí nápravná opatření k odstranění důsledků porušení zákona zpravidla přijmout nelze.

Opatření k zamezení opakování nezákonného postupu orgánů obce – do budoucna dbát na to, aby zápisy obsahovaly všechny náležitosti, které zákon vyžaduje.

© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.