Typové problémy při přezkoumávání nakládání s majetkem obcí

Typové problémy při přezkoumávání hospodaření 3.

18. 4. 2007 OF 1/2007 Ekonomika

Stěžejní oblast při přezkoumání hospodaření je nakládání s majetkem ve vlastnictví územního samosprávného celku. Na problematiku se v zásadě díváme ze tří rovin: právní, kdy jedná se o dodržení právních norem, účetní, s důrazem na evidenci majetku a obecná rovina sleduje "péči řádného hospodáře", jak ji formuluje například ustanovení § 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

Pokud se zabýváme problematikou právní úpravy nakládání s majetkem u územně samosprávných celků, nesmíme zapomenout na legislativu EU zabývající se veřejnou podporou, jejímž smyslem zamezit, aby z veřejných zdrojů docházelo k zvýhodnění určitých podniků, případně odvětví v rámci jednotného Evropského trhu.

I. Rovina právní

Veřejná podpora

V této oblasti panují u územně samosprávných celků dva základní omyly. Především je to názor, že o veřejnou podporu by se jednalo pouze v případě pokud je taková podpora směřována k obchodním společnostem, případně podnikatelům. Z hlediska příjemce veřejné podpory je však rozhodující, zda "vstupuje na podnikatelský trh" nikoliv zda podpora může znamenat zvýhodnění s ostatními konkurenty na trhu. Za druhé bývá veřejná podpora v řadě případů nesprávně zužována pouze na transfer peněžních prostředků. Legislativa EU hovoří o jakémkoliv zvýhodnění -- například užívání určitého majetku za symbolické nájemné, prominutí určitých plateb aj.

Vážným problémem v této oblasti jsou neziskové organizace zřízené územně samosprávnými celky, které v rámci svých doplňkových aktivit vstupují na trh (nejvíce se to dotýká organizací typu "Technické služby" a "Školní jídelny").

Technické služby zpravidla vykonávají také práce komerčního charakteru, kde vládne tvrdé konkurenční prostředí -- např. nakládání s odpady či nákladní autodoprava. Zde se často setkáváme s řadou zvýhodnění. Některé příklady uvedeme.

Příklady veřejné podpory
  1. Skládky odpadů, provozované těmito organizacemi, mají ze strany územně samosprávných celků jako vlastníků často nastaveno nájemné, které naprosto neodpovídá alespoň základní reprodukci přímo souvisejících stavebních investic financovaných vlastníkem. To bývá zdůvodňováno tím, že vlastník výměnou hradí nižší příspěvek za jiné činnosti například údržba komunikací, zeleně apod.
    Takový postup nejenže vyvolává zásadní problémy z hlediska věcně usměrňovaných cen u likvidace odpadů, ale zejména vytváří podmínky pro uplatňování nižších cen než konkurent, který musel investici provést z vlastních prostředků. Nutno však připomenout, že z hlediska principů veřejné podpory není ani tak rozhodující, zda příjemce podpory tak přímo poškodil konkurenci, ale je kriteriální, zda se takovéto zvýhodnění vůbec objevilo a zda se tedy objevuje dispozice k narušení tržního prostředí.
    Bohužel finanční objemy takovéto podpory bývají tak výrazné, že zpravidla překračují hranice pro veřejnou podporu charakteru "de minimis" (nařízení Komise ES č. 69/2001 uvádí 100 tis. EUR v průběhu tří let).
  2. Dalším typickým příkladem problému je způsob financování techniky, která je následně standardně využívána v rámci podnikatelské činnosti daného subjektu: Například zřizovatel poskytne investiční dotaci ve výši 100 % např. na pořízení KUKA vozu, byť automobil je třeba z 50 % využíván k podnikatelským aktivitám mimo zřizovatele (svoz pro okolní obce apod.). Nebo zřizovatel zvyšuje provozní příspěvek o celé odpisy majetku předaného do správy (pokud je např. daný automobil využíván z 20 % k podnikatelským činnostem, měl by zřizovatel příspěvkem krýt pouze 80 % z hodnoty odpisů a zbývající část by měla být promítnuta do cen).
  3. V případě školních jídelen se jedná zejména o situace, kdy je užívání technologie a souvisejících objektů řešeno formou smlouvy o výpůjčce. Školní jídelně to umožňuje nepromítat do cenových kalkulací za obědy ve vztahu k třetím osobám jakékoliv investiční náklady. Výpůjční vztah je navíc ošetřen tak, že opravy budov a zařízení jsou hrazeny přímo uzemním samosprávným celkem. Obědy jsou pak nabízeny v ceně hluboko pod 50 Kč včetně DPH s tím, že vyšší cenu si s ohledem na konkurenční prostředí nemůže daný subjekt dovolit. Přitom si často školní jídelny konkurenci vytváří navzájem (například školské zařízení kraje proti zařízení zřízenému obcí). Z hlediska finančního pak samozřejmě vzniká újma veřejných financí.
    I když v případě školních jídelen není finanční objem veřejné podpory zpravidla tak výrazný a dostáváme se tudíž většinou do režimu podpory "de minimis" nesmíme zapomínat na to, že i tato podpora vyžaduje určitý způsob dokumentace.

Ostatní majetkoprávní záležitosti

Využívání určitého majetku třetím subjektem bez řádného právního titulu

Klasickým případem je vodní hospodářství, tedy užívání majetku (vodovody a kanalizace), který byl vybudován obcí a je prozatím v jejím vlastnictví. Zpravidla se v budoucnosti předpokládá majetkový přesun na společnost typu "Vodovody a kanalizace", přičemž tento krok je odložen buď z důvodu dotačních podmínek nebo pouze z procesních důvodů při schvalování vkladů takovéhoto majetku do základního kapitálu. Nicméně z hlediska majetkoprávního je nutno ošetřit užívání tohoto majetku v daném mezidobí a to by mělo spočívat ve formě nájemních či jiných smluv, upravujících provozování daného majetku. Bohužel nedobré situaci v této oblasti nenapomáhá často nekvalitní evidence majetku.

Nedostatečné po právní stránce bývá užívání majetku a vztahy mezi dobrovolnými svazky obcí a obcemi. V řadě případů např. dobrovolný svazek obcí získá určitou dotaci na nákup majetku (výpočetní technika). Zbývající část financí je poskytnuta formou příspěvku členskou obcí, která bude daný majetek následně využívat. Zpravidla se představitelé obce, která provedla dofinancování domnívají, že majetek je v jejich vlastnictví. Právní stav je však jiný -- vlastnictví přísluší svazku obcí a užívání konkrétní obcí je nutno ošetřit například prostřednictvím darovacích smluv, výpůjčkou či jinými právními akty, schválenými kompetentními orgány.

Investice a opravy cizího majetku bez řádné majetkoprávní úpravy se projevuje v oblasti různých typů sportovišť ve vlastnictví tělovýchovných jednot, v oblasti komunikací, které nejsou ve vlastnictví investora a u oprav církevních kulturních památek.

V případě investic do sportovišť vzniká následný problém vlastnictví vybudovaného majetku (hřiště s umělým povrchem vybudované na pozemcích na místě původního sportoviště -- vše ve vlastnictví tělovýchovné jednoty). Řešení těchto situací ex post je velice problémové a nejlepší prevencí je kvalitní právní příprava před realizací projektu.

V případě komunikací zpravidla obec při rekonstrukci místní komunikace také zasáhne do komunikace, která je ve vlastnictví kraje, případně státu (technické zhodnocení). K následnému majetkoprávnímu vypořádání takovýchto záležitostí zpravidla nedochází.

Uvedené případy kromě nutnosti majetkoprávního vypořádání skrývají ještě jeden zásadní aspekt. Realizací investice do cizího majetku je fakticky příjemci poskytnuta určitá "naturální" dotace, což by podle § 85 písm. c) zákona o obcích mělo schválit zastupitelstvo.

Problematika zvýhodněného užívání určitých typů majetku ve vztahu k některým subjektům

Zejména jde o problematiku školských budov středních škol, které jsou v řadě případů ve vlastnictví obcí a jsou užívány příspěvkovými organizacemi, jejichž zřizovateli jsou kraje. Nastává často situace, kdy dané organizace nehradí jakékoliv nájemné a naopak obce investují významný objem prostředků do rekonstrukcí či oprav těchto objektů. Obce se tak přímo podílejí na financování středního školství, které by však mělo být záležitostí krajů. Taková situace není nutně chybou, nicméně je nutno pamatovat na transparentnost vzájemných vztahů a řešit problém s vědomím zastupitelstva např. stejně jako problematiku "naturálních" dotací.

Obdobná situace samozřejmě nastává také v případě sportovišť ve vlastnictví obcí, přičemž v některých případech se můžeme dostávat do konfliktu s principy pravidel veřejné podpory (zejména v případě vrcholového sportu či v případech, kdy součástí sportovišť jsou restaurační či ubytovací kapacity).

Problematika majetku ve spoluvlastnictví

Tyto otázky byly naznačeny v minulém článku v rámci problému sdružení bez právní subjektivity. Problém spočívá v tom, že není respektován obecný princip spoluvlastnických vztahů, kdy by se spoluvlastníci měli podílet v přímé úměře ke svým vlastnickým podílům na užitcích i nákladech. Nelze samozřejmě vyloučit i odchylné ujednání o rozdělení užitků a nákladů, nicméně by to nemělo vést k poškozování zájmu obce. Navíc vznikají nejrůznější problémy v oblasti daní.

Technická zhodnocení nemovitého pronajatého majetku

Obce také významně podceňují smluvní ujednání, týkající se technických zhodnocení nemovitého majetku, který je pronajímán nájemci. Jedná se prvotně vůbec o smluvní zakotvení předchozího souhlasu pronajímatele s provedením určitého stavebního zásahu na nemovitosti (odstranit riziko znehodnocení) a dále nebývá smluvně ošetřen způsob vypořádání tohoto technického zhodnocení v případě ukončení nájemního vztahu. Z tohoto následně vyplývají velice složité soudní spory.

II. Účetní rovina a systém evidence majetku

Oblast účtování o majetku patří k nejčastějším zdrojům zásadních zkreslení v účetních výkazech územně samosprávných celků. Uvedeme některé momenty účtování majetku, které mohou výrazným způsobem přispět ke vzniku problémů v rámci systému hospodaření s majetkem.

Nepodchycení určitého majetku v evidenci

S tímto případem se setkáváme u obcí zejména v případě liniových staveb (komunikace, veřejné osvětlení, vodovody a kanalizace, sekundární rozvody tepla). Z hlediska nakládání s majetkem je nutno se zaměřit zejména na "produktivní" majetek, např. vodovody a kanalizace či teplárenské společnosti. V případě kvalitní evidence daných staveb a jejich periodických inventarizací bývá zpravidla výrazně lepší ošetření majetkoprávních vztahů k tomuto majetku.

Správné stanovení okamžiku uskutečnění účetního případu v případě nabytí či pozbytí nemovitostí zapisovaných do katastru nemovitostí

V oblasti účetnictví územních samosprávných celků nebývá respektována skutečnost, že v případě pozbytí či nabytí nemovitostí je rozhodným datem uskutečnění účetního případu podání návrhu na vklad do katastru nemovitostí. Tento okamžik se plně kryje také s právními účinky vkladu a určuje tudíž také to, od jakého okamžiku by například měl nabyvatel inkasovat nájemné či hradit náklady spojené s provozem dané nemovitosti.

Chybně bývá účtováno až v návaznosti na tok peněz či až po obdržení listiny osvědčující zápis do katastru nemovitostí. Konkrétně se tento problém ukazuje u prodeje bytových jednotek v bytových domech, což s ohledem na ustanovení týkající se vzniku společenství vlastníků jednotek, klade enormní požadavky na adekvátní nastavení finančních toků v rámci tohoto procesu.

III. Obecná rovina péče řádného hospodáře

Součástí práce auditora by v rámci přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků mělo být také posouzení, zda přezkoumávaný subjekt řádným způsobem pečuje o zachování a rozvoj svého majetku. Jedná se o oblast do určité míry subjektivní, nicméně při nakládání s nemovitým majetkem, zejména u větších obcí, překvapují neustále následující problémy objektivního charakteru.

1. V rámci evidencí majetku není sledován způsob využití

Podkladem pro efektivní sledování nakládání s majetkem je jeho solidní evidence, a to nejlépe v rámci celkového systému účetnictví. Nicméně to je pouze první krok. Naprosto logickým požadavkem je doplnit do těchto evidencí údaje o způsobu využití tohoto majetku. Z hlediska sledování nakládání s majetkem jde zejména o budovy, pozemky a hospodářsky využitelné liniové stavby. Jedná se o údaje a odkazy na příslušné smlouvy či jiné dokumenty upravující využívání tohoto majetku, poznámky, že se jedná o nevyužívaný majetek či označení, že daný majetek je využíván k vlastním účelům. Teprve práce s takovýmito daty například při inventarizaci majetku vede ke skutečně solidním výsledkům pro sledování adekvátnosti ošetření majetkoprávních vztahů. Například v případě pozemků se jednoznačně největší objem případů jejich neoprávněného používání váže k pozemkům státu či pozemků obcí.

2. V rámci územního samosprávného celku nejsou vytvořeny efektivní systémy pro jasnou identifikaci "nepotřebného" majetku a dále pro vytvoření logické strategie pro práci s takovým majetkem

Obce v řadě případů nesledují "zbytný nevyužitý majetek" a aktivně nepůsobí k jeho efektivnímu využití (například snaha o jeho prodej či pronájem). Např. pro systém práce s nevyužitými nebytovými prostorami je typický názor, že obec v této oblasti nic nepodniká, pouze se vyčkává, zda se sám neozve určitý zájemce. Potom přijde na řadu standardní řešení -- tj. úřední deska a projednání v příslušném orgánu. O tom, že při takovém přístupu k celé problematice vyvstává zásadní otázka nastavení dlouhodobější strategie oprav a investic do nemovitého majetku, není asi ani třeba hovořit.

Potřeba informací o typických problémech z přezkoumávání hospodaření se samozřejmě stupňuje s velikostí daného územního samosprávného celku. Zatímco u obce o velikosti 200 obyvatel to rozhodně není zásadním tématem, u obce s 20 000 obyvatel se tyto otázky již stávají naprosto zásadním kritériem při posuzování úrovně hospodaření samosprávy.

Ing. Zdeněk Nejezchleb, Výbor pro veřejný sektor Komory auditorů ČR

Seriál Typové problémy při přezkoumávání hospodaření
  1. Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti rozpočtů, 22. 11. 2006
  2. Typové problémy při přezkoumávání hospodářské činnosti, 6. 2. 2007
  3. Typové problémy při přezkoumávání nakládání s majetkem obcí, 18. 4. 2007 (právě čtete)
  4. Typové problémy při přezkoumávání nakládání s pohledávkami, 27. 6. 2007