Pravidla rozpočtové odpovědnosti v podmínkách obcí a krajů

V polovině ledna Poslanecká sněmovna přehlasovala veto Senátu a schválila balíček zákonů upravujících pravidla rozpočtové odpovědnosti. Zákony vstoupí v účinnost 15. dnem po jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Navržené zákony vzbudily řadu emocí a vášnivých prohlášení, a to zejména z řad Senátorů, jakož i dezinterpretací v médiích. Jsou opravdu pravidla rozpočtové odpovědnosti tak nebezpečná, jak se nám snaží vnutit některé názory?

V první řadě si musíme říct, zda vůbec nějaká pravidla upravující zodpovědné a dlouhodobě udržitelné veřejné finance chceme či potřebujeme. Hlavní nedostatky současného českého fiskálního rámce lze spatřovat zejména ve sklonu k deficitnímu hospodaření, v proticyklickém charakteru fiskální politiky a v absenci prvků omezujících transparentnost veřejných financí, což podkopává kredibilitu hospodaření vládního sektoru.

Účelem předpisů k rozpočtové odpovědnosti je reagovat na tyto nedostatky a zajistit, aby příští generace mohli žít ve státě, jehož finance nejsou zatíženy nesplatitelnými dluhy. Nutno zdůraznit, že pravidly rozpočtové odpovědnosti se budou řídit nejenom stát, obce a kraje, ale i další instituce veřejného sektoru, jako např. veřejné výzkumné instituce, veřejné vysoké školy, zdravotní pojišťovny, či právnické osoby založené veřejnou institucí (viz tabulka – sektor veřejných financí).

Územní samospráva a veřejný sektor

Často zaznívají názory, že obce a kraje se na celkovém veřejném dluhu podílejí pouze nepatrně (cca 5 %). V této souvislosti je však nutné zdůraznit, že jsou součástí veřejného sektoru, a proto je nelze z pravidel vyjmout. Neméně důležitou skutečností je, že na svou činnost získávají prostředky vybírané centrální vládou a jejich hospodaření není zatíženo financováním mandatorních výdajů v takovém rozsahu, jako je tomu u státu.

Územní samosprávné celky (ÚSC) jsou územní společenství občanů, která mají právní subjektivitu a Ústavou zaručené právo na samosprávu. Jednají vlastním jménem, nabývají majetek a samostatně hospodaří podle vlastního rozpočtu. Při nehospodárnosti či nedostatečné míře odpovědnosti se však mohou dostat do situace, kdy bude jejich právo zásadně omezeno vysokými závazky a platební neschopností, kterou nebudou ani v několika následujících letech schopny ze svých příjmů a ze svého majetku vyřešit. V takových případech často bývá jejich majetek a příjmy předmětem exekuce. Důsledkem je, že ÚSC není schopen řádně vykonávat samosprávu (občanům územního samosprávného celku Ústavou zaručené právo). I z těchto důvodů je nezbytné, aby i pro obce a kraje platila určitá pravidla rozpočtové odpovědnosti.

V roce 2016 hospodařily obce a kraje s příjmy v celkové hodnotě přesahující 450 mld. Kč, tedy ve výši bezmála 10 % HDP. Aby se předcházelo rizikům potenciálního nehospodárného chování ÚSC či rizikům nesplácení dluhů, je, bez ohledu na požadavky evropské směrnice, podřízení obcí a krajů pravidlům rozpočtové odpovědnosti a stanovení fiskálního pravidla potřebné.

Nové povinnosti obcí a krajů

Právní úprava stanoví pro obce a kraje tři okruhy povinností:

1. schválení vyrovnaného či přebytkového rozpočtu v případě spuštění dluhové brzdy (tj. kdy dluh veřejného sektoru přesáhne 55 % HDP);
2. postupné snižování starých dluhů ÚSC v případě, že aktuální dluh přesahuje 60 % průměru příjmů za poslední 4 roky (fiskální pravidlo);
3. zveřejňování údajů týkajících se rozpočtu a hospodaření.

Dluhová brzda a ÚSC

Pravidlo dluhové brzdy stanoví, že činí-li výše dluhu sektoru veřejných institucí nejméně 55 % nominálního HDP, musí ÚSC schválit svůj rozpočet na následující rok jako vyrovnaný či přebytkový. Toto omezení však není absolutní a existují z něho výjimky. Rozpočet může být sestaven jako schodkový, pokud lze schodek uhradit:

• uspořenými finančními prostředky z minulých let;
• návratnou finanční výpomocí;
• úvěrem, půjčkou či příjmem z prodeje komunálních dluhopisů, pokud se tyto prostředků použijí pro předfinancování projektů podpořených z rozpočtu EU.

Dluhová brzda se nespustí v případě významného zhoršení ekonomického vývoje ČR, v případě nouzového stavu či v případě rozsáhlého odstraňování následků živelních pohrom.

Z výše uvedeného výčtu plyne, že i v době spuštění dluhové brzdy lze financovat rozvojové investiční projekty, samozřejmě však ne v takovém rozsahu, jako bez dluhové brzdy. Na tuto úpravu dále navazuje i úprava rozpočtového provizoria.

Fiskální pravidlo a ÚSC

S cílem zabezpečit u ÚSC rozpočtovou disciplínu, omezit dlouhodobě deficitní hospodaření financované z cizích zdrojů a posílit spoluzodpovědnost za vývoj veřejných financí, je zákonem zavedeno fiskální pravidlo, které stanoví, že:

• výše dluhu by neměla přesáhnout 60 % celkových příjmů ÚSC, a pokud je tato hranice překročena,
• ÚSC má povinnost postupně splácet předchozí dluhy alespoň o 5 % z rozdílu mezi výší dluhu a 60 % průměrných příjmů.

Aby se předešlo meziročním výkyvům, je hodnota pravidla počítána k celkovým příjmům vypočítaným jako průměr za předchozí 4 roky. Zvolené pravidlo představuje analogii k ukazateli stupně oddlužení využívanému v rámci standardní finanční analýzy, který odráží schopnost účetní jednotky vyrovnávat vzniklé závazky z vlastních finančních zdrojů.

Příjmy

Souhrn všech peněžitých plnění přijatých do rozpočtu v průběhu kalendářního roku konsolidovaných dle vyhlášky č. 449/2009 Sb.

Dluh

Dluh ÚSC tvoří nesplacené závazky z:

• vydaných dluhopisů,
• přijatých úvěrů, zápůjček a návratných finančních výpomocí;
• realizace plnění ze záruk,
• vystavených směnek

Cílem fiskálního pravidla je zabezpečit u ÚSC rozpočtovou disciplínu, omezit dlouhodobě deficitní hospodaření financované z cizích zdrojů a posílit spoluzodpovědnost za vývoj veřejných financí. S obdobou uvedeného pravidla je možné se v současnosti setkat také v zahraniční praxi. Fiskální pravidlo platné v ČR patří mezi jedno z nejmírnějších v EU – neobsahuje sankce, nýbrž nápravný mechanismus, který pouze ÚSC s vyšší než pravidlem definovanou úrovní podílu dluhu na příjmech ukládá splácet dluhové závazky, striktně nenařizuje vyrovnané hospodaření a umožňuje přijímání dalších závazků v případě, kdy jsou předchozí dluhy spláceny. Pravidlo ponechává značnou volnost územním samosprávným celkům v jejich hospodaření a vymezuje pouze dluhovou kapacitu, kterou lze v obecné rovině považovat za „bezpečnou“. Zároveň je jeho prostřednictvím zvýšena předvídatelnost vývoje zadluženosti sektoru veřejných institucí.

Díky relativnímu vyjádření navrhované číselné fiskální pravidlo nemá diskriminační charakter vzhledem k různým velikostním kategoriím ÚSC. Ukazatel odráží schopnost financovat své dluhové závazky prostřednictvím příjmů. Na rozdíl od ukazatele věřitelského rizika vycházejícího z hodnoty celkových aktiv, není v tomto případě třeba řešit otázku ocenění aktiv (účetní versus tržní hodnota aktiv; likvidita jednotlivých druhů aktiv apod.).

V případě překročení této hranice musí ÚSC postupně snižovat výši dluhu, a to o 5 % z rozdílu mezi aktuální výší dluhu a 60 %. V současné době překračuje úroveň fiskálního pravidla zhruba 500 obcí, přičemž většina z nich má dluhy do výše jejich jednoho ročního rozpočtu. Převážná většina obcí fiskální pravidlo porušuje z důvodu časového nesouladu finančních toků při realizaci projektů financovaných z fondů EU a nutnosti předfinancovat výdaje na tyto projekty. Tuto skutečnost lze řešit zesílenou metodickou podporou, výraznějším rozfázováním projektů realizovaných malými obcemi, či změnou finančních toků ze strany poskytovatelů těchto dotací.

U více než 84 % dotčených obcí představuje minimální výše splácení dluhu méně než 5 % jejich celkových příjmů. U více než 93 % je to méně než 10 %. Téměř 80 % z obcí, u nichž by minimální výše splácení dluhu přesáhla 10 %, je schopno výpadek příjmů financovat prostřednictvím zůstatků na svých účtech. Více než 50 % z nich pak po více než jedno rozpočtové období. I z tohoto pohledu je zřejmé, že fiskální pravidlo nebude mít negativní vliv na drtivou většinu řádně hospodařících obcí.

Co se stane při nesplácení dluhů?

Pokud ÚSC nebude splácet své dluhy alespoň o zmíněných 5 % z rozdílu mezi výší dluhu a 60 % průměrného příjmu, bude mu zadržena část daňových příjmů. Pozastavený převod sdílených daňových příjmů bude vést Finanční správa na zvláštním účtu. Zadržené daňové příjmy budou uvolňovány na splácení dřívějších závazků ÚSC, tj. o tyto prostředky tedy ÚSC nepřijde.

Fiskální pravidlo neochromí investiční aktivitu obcí a krajů

Fiskální pravidlo nebrání obcím vzít si na financování svých projektů úvěr, pokud je v letech následujících splácen alespoň o zmiňovaných 5 % z rozdílu mezi dosaženou úrovní dluhu a 60 % průměrného příjmu. Plnění pravidla se posuzuje na dluhu předchozího roku; pokud si tudíž obec vezme úvěr např. v roce 2017 a zároveň je její dluh nad hodnotou 60 %, musí tento dluh (vzniklý do roku 2017) snížit alespoň o zmiňovaných 5 % do konce roku 2018. Hodnota 5 % je stanovena hluboko pod běžnou dobu splatnosti komerčně nabízených úvěrů, proto by obce neměly mít výraznější problémy při snižování takto vzniklého dluhu. Uvedené si ukážeme na příkladu.

Příklad

1. Obec v roce 2016 překračuje fiskální pravidlo, jelikož její dluh dosahuje 66 % průměrného příjmu. S ohledem na odloženou účinnost zákona na rok 2018, nemá pro rok 2017 stanovenou povinnost svůj dluh snížit o povinné minimum.
2. Obec si v roce 2017 vezme úvěr ve výši 50 mil. Kč, čímž ji vznikne povinnost snížit tento dluh minimálně o 2,6 mil. Kč do 31. 12. 2018.
3. Ke konci roku 2018 a 2019 obec sníží dluh z předchozího roku o 2,7 mil. Kč, resp. o 2,5 mil. Kč, tj. o víc než je stanovené minimum.
4. Obec si v roce 2020 vezme další úvěr ve výši 50 mil. Kč, čímž ji vznikne povinnost snížit tento dluh minimálně o 4,6 mil. Kč do 31. 12. 2021.
5. Ke konci roku 2021 obec sníží dluh z předchozího roku pouze o 4 mil. Kč. Proto MF zadrží část daňových příjmů obce ve výši 0,6 mil. Kč, a tyto prostředky použije na úhradu dluhu vzniklého do konce roku 2020.

Transparentnost obecních a krajských financí

Již v minulosti platila určitá pravidla zajišťující transparentnost obecních či krajských financí – zveřejňovaly se návrhy rozpočtů a závěrečných účtů. Předchozí legislativa již explicitně nestanovovala povinnost zveřejňovat schválené verze těchto dokumentů, přesto je téměř všechny obce a kraje zveřejňují. Přehled povinností zveřejňovat informace o rozpočtu je uveden v tabulce.

Vyznačené požadavky byly platné již v minulosti.

Závěr

Zákony k rozpočtové odpovědnosti zahrnují opatření jak na úrovni centrální vlády, tak i samosprávy. Opatření platná pro samosprávu jsou koncipována tak, aby bylo na straně jedné zajištěno postupné splácení starých dluhů, a na straně druhé, aby nebyl brzděn jejich rozvoj. Zákon, na rozdíl od jiných členských států EU, nepředpokládá realizaci žádných sankčních či represivních opatření, pouze stanoví povinnost ÚSC postupně snižovat výši svého dluhu. Právní úprava by tak měla přispět k dosažení zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí České republiky, a to jak na úrovni státu, tak i samospráv.

Ing. Miroslav Matej, Ph.D., ředitel odboru financování územních rozpočtů MF ČR

© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.