Změna systému finanční kontroly

Nový zákon o řízení a kontrole veřejných financí (1)   Dnem 1. ledna 2027 nabude účinnosti zákon č. 231/2025 Sb., o řízení a kontrole veřejných financí, který po více než pětadvaceti letech nahradí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Přestože je nová právní úprava často představována především jako modernizace dosavadního systému finanční kontroly, její skutečný význam je podstatně širší.

Nejde pouze o změnu kontrolních mechanismů nebo terminologie. Nový zákon mění samotný pohled na to, jak mají být veřejné instituce řízeny a jakým způsobem mají chránit veřejné prostředky.

Právě tato změna filozofie bude zřejmě největší výzvou pro města, obce i jejich příspěvkové organizace. Zatímco dosavadní právní úprava byla postavena především na kontrole jednotlivých finančních operací, nově se do popředí dostává odpovědnost managementu za vytvoření funkčního systému řízení, který dokáže rizikům předcházet dříve, než se projeví v podobě finančních ztrát nebo porušení právních předpisů.

Nejde přitom o akademickou změnu pojmů. Změna dopadne na každodenní fungování obecních úřadů, způsob organizace práce vedoucích zaměstnanců, činnost ekonomických odborů i postavení interního auditu.

Zákon, který splnil svůj účel

Při hodnocení nové právní úpravy je vhodné začít připomenutím okolností, za nichž vznikl zákon o finanční kontrole. Ten byl přijat v době, kdy Česká republika dokončovala přípravy na vstup do Evropské unie a budovala systém ochrany veřejných prostředků odpovídající evropským standardům. Jeho hlavním cílem bylo vytvořit jednotný rámec finanční kontroly ve veřejné správě a jasně stanovit odpovědnost jednotlivých účastníků finančních operací.

Po mnoho let tento systém plnil svou funkci. Nastavil základní pravidla řídicí kontroly, definoval postavení příkazce operace, správce rozpočtu a hlavního účetního a přispěl k výraznému posílení transparentnosti hospodaření veřejného sektoru. Lze bez nadsázky říci, že zákon č. 320/2001 Sb. významně ovlivnil podobu ekonomického řízení veřejné správy v České republice.

Za dobu jeho účinnosti se však zásadně proměnilo prostředí, ve kterém veřejné instituce fungují. Rozpočty měst a obcí jsou násobně vyšší než před pětadvaceti lety, investiční akce jsou technicky i smluvně podstatně složitější, běžnou součástí hospodaření se staly evropské fondy, elektronické informační systémy i sdílené databáze veřejné správy. Současně se objevila zcela nová rizika, která původní právní úprava logicky nemohla předvídat. Kybernetická bezpečnost, ochrana dat, závislost na informačních technologiích nebo personální stabilita odborných útvarů dnes představují stejně významná rizika jako samotné finanční operace.

Právě tato proměna prostředí vedla zákonodárce k závěru, že samotná finanční kontrola již nemůže být hlavním nástrojem ochrany veřejných prostředků.

Od kontroly k řízení

Nejvýznamnější změnou nové právní úpravy je posun od kontroly jednotlivých operací k řízení celé organizace.

Dosavadní zákon vycházel z předpokladu, že ochrana veřejných prostředků spočívá především ve správně nastaveném systému předběžné, průběžné a následné kontroly finančních operací. V praxi to často vedlo k tomu, že hlavní pozornost byla soustředěna na samotný schvalovací proces. Organizace se snažily vytvořit co nejpodrobnější systém kontrolních kroků, jejichž splnění mělo zajistit správnost jednotlivých rozhodnutí.

Nový zákon tento přístup neopouští, ale významně jej doplňuje. Vychází z předpokladu, že kvalitní kontrola sama o sobě nemůže nahradit kvalitní řízení. Pokud organizace podcení přípravu významné investice, nevěnuje dostatečnou pozornost smluvním rizikům nebo dlouhodobě ignoruje personální problémy, žádný počet kontrolních podpisů již následně nedokáže vzniklé nedostatky odstranit.

Úkolem systému řízení a kontroly proto již není pouze ověřovat správnost jednotlivých finančních operací. Jeho cílem je vytvářet prostředí, ve kterém budou rizika průběžně identifikována, vyhodnocována a řízena, a ve kterém budou vedoucí zaměstnanci schopni přijímat informovaná rozhodnutí. Tento přístup odpovídá moderním principům veřejného managementu, které jsou již řadu let uplatňovány v řadě evropských států i v mezinárodních organizacích.

Změna odpovědnosti vedoucích zaměstnanců

S posunem od kontroly k řízení úzce souvisí také nové pojetí odpovědnosti vedoucích zaměstnanců.

Dosavadní právní úprava byla v praxi často spojována především s činností ekonomických útvarů. Finanční kontrola bývala vnímána jako záležitost správce rozpočtu, hlavního účetního nebo interního auditora. Přestože vedoucí zaměstnanci nesli odpovědnost za řízení svých útvarů již podle obecné právní úpravy, systém finanční kontroly byl často chápán jako samostatná odborná disciplína.

Nový zákon tento pohled významně mění. Odpovědnost za fungování systému řízení a kontroly již není soustředěna pouze do ekonomických profesí. Stává se součástí běžné manažerské odpovědnosti všech vedoucích zaměstnanců.

Vedoucí odboru investic bude odpovídat nejen za přípravu investičních akcí, ale také to bude identifikace a řízení rizik, která mohou jejich realizaci ohrozit. Vedoucí odboru informatiky bude obdobně odpovědný za řízení rizik souvisejících s provozem informačních systémů a kybernetickou bezpečností. Stejný princip se bude vztahovat na všechny oblasti činnosti veřejné instituce.

Význam ekonomického odboru tím není oslabován. Naopak se mění jeho role. Z útvaru zaměřeného převážně na kontrolu finančních operací se postupně stává partner vedení organizace při řízení finančních rizik.

Řízení rizik jako základní součást veřejné správy

Jedním z nejvýznamnějších institutů nové právní úpravy je řízení rizik. Přestože se tento pojem v odborné literatuře i metodických doporučeních objevoval již řadu let, nově získávápevné legislativní ukotvení.

Řízení rizik nelze chápat jako jednorázové vytvoření registru rizik nebo formální zpracování tabulky pro potřeby interního auditu. Smyslem je vytvořit průběžný proces, který umožní vedení organizace včas rozpoznávat okolnosti ohrožující plnění jejích cílů a přijímat odpovídající opatření.

V prostředí obcí přitom nejde pouze o rizika finanční. Významnou roli budou hrát například rizika personální, technologická, právní nebo provozní. Typickým příkladem může být situace, kdy ekonomický informační systém ovládá pouze jediný zaměstnanec. Po formální stránce může být systém finanční kontroly nastaven bezchybně. Přesto představuje taková personální závislost významné provozní riziko, které může v případě dlouhodobé nepřítomnosti zaměstnance výrazně ohrozit chod úřadu.

Obdobně lze za významné riziko označit dlouhodobě neaktualizované smluvní vzory, nedostatečně nastavené procesy veřejných zakázek nebo absenci zastupitelnosti při přípravě rozpočtu. Ani v těchto případech nepředstavuje hlavní problém samotná finanční operace. Riziko vzniká již při nastavení systému řízení.

Přiměřenost místo univerzálních postupů

Dalším charakteristickým rysem nové právní úpravy je důraz na přiměřenostkontrolních mechanismů.

Dosavadní praxe často směřovala k vytváření jednotných postupů bez ohledu na význam konkrétní operace. Stejným schvalovacím procesem tak procházela drobná objednávka kancelářských potřeb i rozsáhlá investiční akce.

Nový zákon umožňuje lépe přizpůsobit rozsah kontrol skutečné míře rizika. Neznamená to rezignaci na kontrolu, ale efektivnější využití kontrolních kapacit. Organizace by měla věnovat největší pozornost těm rozhodnutím, jejichž dopad na hospodaření nebo činnost instituce může být skutečně významný.

Právě tento princip může v budoucnu přispět nejen ke zvýšení bezpečnosti veřejných financí, ale také ke snížení administrativní zátěže.

Nejde o více kontroly, ale o lepší řízení

V odborných diskusích se někdy objevují obavy, že nový zákon přinese další administrativní povinnosti a rozšíří množství vnitřních předpisů. Takové riziko nelze zcela vyloučit. Bude však záležet především na tom, jak jednotlivé organizace novou právní úpravu uchopí.

Pokud bude implementace spočívat pouze ve vytvoření nové směrnice a přejmenování dosavadního systému finanční kontroly, zůstane skutečný potenciál zákona nevyužit.

Smyslem nové právní úpravy není vytvářet další kontrolní stupně. Jejím cílem je umožnit veřejným institucím lépe řídit svou činnost, soustředit se na nejvýznamnější rizika a využívat kontrolní mechanismy tam, kde mají skutečný přínos.

Z tohoto pohledu představuje nový zákon spíše manažerský než kontrolní předpis.

Příprava začíná již dnes

Přestože účinnost zákona nastane až 1. ledna 2027, období do jeho nabytí účinnosti by nemělo být vnímáno pouze jako čas pro přípravu nových vnitřních směrnic.

Pro obce půjde především o příležitost kriticky zhodnotit stávající procesy řízení. Bude vhodné analyzovat, zda jsou správně rozděleny kompetence, zda odpovídají kontrolní mechanismy skutečné míře rizika, jak funguje zastupitelnost zaměstnanců nebo zda vedení organizace disponuje dostatečnými informacemi pro rozhodování.

Teprve na základě analýzy bude možné vytvořit systém řízení a kontroly, který nebude pouze formálně odpovídat požadavkům zákona, ale současně přinese skutečné zlepšení fungování organizace.

Nový zákon totiž nelze úspěšně zavést pouze změnou názvu směrnice. Vyžaduje změnu způsobu řízení.

Závěrem

Nový zákon o řízení a kontrole veřejných financí nepředstavuje revoluci v jednotlivých kontrolních postupech. Jeho největší přínos spočívá v tom, že mění pohled na ochranu veřejných prostředků. Ta již není založena především na kontrole jednotlivých finančních operací, ale na kvalitním řízení organizace jako celku.

Právě tento posun bude pro většinu obcí největší změnou. Úspěch nové právní úpravy nebude záviset pouze na kvalitě nových směrnic nebo počtu provedených školení. Rozhodující bude, zda se podaří promítnout principy řízení rizik, odpovědnosti vedoucích zaměstnanců a přiměřenosti kontrolních mechanismů do každodenního fungování úřadů.

Ing. Jan Mareš, MPA, LL.M., vedoucí odboru ekonomiky, statutární město Chomutov

V příštím dílu seriálu se zaměříme na praktickou stránku implementace. Ukážeme si, jak by měla obec postupovat při přípravě na účinnost zákona, které oblasti je vhodné analyzovat jako první a proč bude důležitější revidovat procesy než přepisovat vnitřní směrnice.