Malé obce jako výhoda: fragmentace může posilovat odolnost veřejné správy v krizích, míní odborníci

Nová kniha Fragmented Local Government Systems and Crises – Experiences from Czechia přináší inovativní pohled na fragmentaci místní samosprávy v České republice. Autoři David Špaček (DŠ) a Stanislav Balík (SB) ukazují, že počet malých obcí nemusí být problém, ale že může naopak posilovat flexibilitu, odolnost a efektivitu veřejné správy zejména v krizových situacích.

Vaše nová kniha zpochybňuje tradiční představu, že fragmentace místní samosprávy je primárně problém. Co vás vedlo k tomu, abyste se tomuto tématu věnovali na akademické úrovni právě nyní a jaké impulzy vaši práci ovlivnily?

DŠ: Veřejné správě se ve výzkumu a výuce věnuji již přes dvacet let. Místní samospráva, její organizace, její fungování, její projekty a její problémy patří mezi hlavní témata, kterými se dlouhodobě zabývám. Místní samospráva je velmi důležitou součástí veřejné správy. Je také hlavním kontaktním místem pro občany. Občané se primárně obracejí na samosprávu, často bez ohledu na to, zda řeší věci ze samosprávy nebo státní správy. Místní samospráva může být také jedinou součástí veřejné správy, se kterou se lidé v životě skutečně více potkají. To, jak lidé vnímají fungování obcí, se může promítnout do toho, jak vnímají fungování celé veřejné správy. Na obce dopadá to, jak stát nastavuje právní rámec jejich fungování, jejich financování, výzvy pro podávání projektů, veřejné politiky, jak podporuje inovace, jak koordinuje atd.

Fragmentace místní samosprávy je v ČR faktem, se kterým stát musí počítat a který musí ve svém rozhodování zohlednit. ČR má jeden z nejfragmentovanějších systémů samosprávy v Evropě. To s sebou přináší i to, že v ČR v reformách veřejné správy nemůžeme vždy převzít zahraniční zkušenosti. Podobně rozdrobený systém má v EU jen Francie. Pro ostatní státy je spíše charakteristické to, že jejich obce jsou větší a jejich zkušenosti nejsou vždy do ČR přenositelné. Stát by měl mít dostatečné znalostí o fungování místní správy dříve, než přijme rozhodnutí, které na místní samosprávu dopadne. Výzkumy, které by se zaměřovaly na malé obce, v ČR i v zahraničí chybí, a to i ty, které by se věnovaly roli malých obcí a zkušenostem malých obcí s řešením dopadů nedávných krizí. Domnívám se, že na národní úrovni dostatečné informace o místním kontextu v ČR chybí a rozhodování na národní úrovni často nezohledňuje specifika obcí a jejich kontext. To je vidět i v diskuzích o slučování obcí.

SB: Dlouhodobě se tématu malých obcí věnuji ve své akademické práci. Postupem času jsem přešel od analýzy komunálních voleb a výzkumu političnosti nejnižší úrovně vládnutí k otázce malých obcí. Sám jsem již téměř čtvrtstoletí aktivním zastupitelem v třítisícové obci, v malých obcích žije velká část mých příbuzných a přátel, nezřídka tam jsou také aktivní jako starostové, zastupitelé, členové různých spolků. Postupně jsem si začal všímat nejrůznějších aspektů samosprávné existence malých obcí, zvlášť když mohu srovnávat míru rozvoje a kvalitu života ve srovnatelně velkých sídlech, z nichž některé mají vlastní samosprávu, zatímco jiné jsou součástí tzv. amalgamizovaných měst, tedy že jsou jako venkovské sídlo spravovány ze sousedních měst. Toto srovnání jednoznačně vyznívá ve prospěch obcí samosprávných. Chtěl jsem si ověřit, zda nejde jen o náhodný efekt, proto jsem se tomuto tématu začal věnovat i akademicky.

Kniha zdůrazňuje, že malé obce v České republice během krizí často vyplňují mezery tam, kde vyšší úrovně veřejné správy selhávají – například v komunikaci, koordinaci nebo mobilizaci zdrojů. Můžete přiblížit, jaké konkrétní příklady z praxe vaše výzkumy zachytily?

DŠ: Zde odkazujete na výzkum, který jsme provedli s kolegy ze Sociologického ústavu Akademie věd. Starostové, se kterými jsme v rámci našeho výzkumu hovořili, mluvili například o tom, jak na začátku pandemie koronaviru komunikovali s občany, aby snížili míru strachu v komunitě, a to v situaci, kdy se národní rozhodnutí rychle měnila a nebylo vždy jasné, co bude nakonec platit a kdy. Starostové museli reagovat na potřeby občanů, často zajišťovali pomoc seniorům. V některých obcích přetrvaly projekty jako taxi pro seniory. Starostové museli občanům vysvětlovat smysl národních opatření v situaci, kdy jej odpovědné státní instituce ne vždy srozumitelně komunikovaly a kdy byla opatření často vnímána jako direktivně nařízená (například povinnost nosit roušky či požadavky na testování). Starostové se snažili získat ochranné pomůcky a někde dokonce pomáhali i s jejich výrobou. Vždy přitom využívali své znalosti místní komunity, stávajících organizací a jednotlivců, s nimiž mohli v krizové situaci spolupracovat, aby co nejflexibilněji reagovali na aktuální potřeby a problémy. Podobně postupovali i během uprchlické krize, kdy některé obce náhle musely čelit velkému počtu příchozích. Jejich aktivita se netýkala pouze zajištění ubytování – často nebyl připraven místní obchod s potravinami, a ne vždy byli uprchlíci mezi obyvateli vítáni. Rád bych zdůraznil, že náš výzkum byl kvalitativní a nelze jej považovat za reprezentativní.

Ve vaší práci se fragmentace neposuzuje jen přes ekonomické efekty, ale přidáváte také sociální a institucionální aspekty (např. místní kapacity, vztahy aktérů či důvěru obyvatel). Jaký význam mají tyto „něžné“ faktory v debatě o optimální správní struktuře obcí?

SB: Mám za to, že tyto „něžné“ faktory, jak jste je skvěle nazvala, jsou klíčové, přesto stojí dosud mimo politickou i expertní debatu. Ta se nám „smrskla“ na účetní počítání „má dáti – dal“, což je ale zcela nepřijatelné. Jsme společenští vědci a naším úkolem je brát v úvahu co nejvíce faktorů, které ovlivňují veřejné rozhodování. Proto nabízíme expertům i politikům zjištění, která překračují běžné posuzování výhodnosti lokálního vládnutí pouze podle jeho nákladů.

DŠ: Fragmentaci nelze hodnotit pouze na základě ekonomických efektů. Ty ani není dost dobře možné v českých podmínkách vyhodnocovat, aniž by byl proveden velmi komplexní výzkum. Ekonomické faktory samy o sobě nestačí k pochopení fungování malých obcí a dopadů rozdrobenosti samosprávy. Nejsou dostatečné pro to, aby mohl být pochopen reálný kontext fungování samosprávy a jejich rozmanitosti. Je také vždy dobré vědět, která kritéria vstupují do ekonomických faktorů a která nikoliv. Každý výzkum má svoje limity, které je nutné jasně komunikovat a zohlednit při interpretaci výsledků i při plánování změn a reforem.