Náklady veřejných rozpočtů na financování péče o ohrožené děti – část I.

Náklady veřejných rozpočtů na financování péče o ohrožené děti 1.

Před několika lety časopis Obec a finance publikoval rozbor nákladů systému ochrany ohrožených dětí. S časovým odstupem lze provést aktualizaci tohoto rozboru a sledovat ekonomické a výkonové trendy v této oblasti. Článek je rozdělen do dvou částí.

První část se věnuje neinvestičním výdajům na pomoc ohroženým dětem a rodinám poskytovanou orgány veřejné správy v roce 2016. Pokračování bude sledovat výdaje veřejných rozpočtů na služby pro tuto cílovou skupinu včetně náhradní rodinné péče a ústavní výchovy.

Český systém ochrany dětí se vyznačuje značnou rezortní roztříštěností, která má kořeny v 50. letech minulého století. Zatímco ve většině postkomunistických zemí se podařilo toto rozdělení překonat, v České republice resortismus přetrvává. Některé agendy úřadů a služby spadají do sociální oblasti, jiné pak do gesce školství či zdravotnictví. Do systému vstupují další specializované úřady a instituce. I v rámci jednotlivých „gescí“ existují různé kategorie a (často umělá) dělení. Například na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností jsou vykonávány tři „druhy“ sociální práce: sociálně-právní ochrana dětí, pomoc osobám v sociálně nepříznivé situaci (podle zákona o sociálních službách) a pomoc osobám v hmotné nouzi. Není proto překvapením, že neexistují souhrnné ekonomické i výkonové statistiky umožňující sledovat základní parametry systému a jeho efektivitu. Údaje prezentované v tomto článku jsou souhrnem údajů z velkého množství zdrojů (rozpočty, zprávy o činnosti, výkazy atd.). Byly evidovány a vykazovány s odlišnou metodologií a případně i za odlišná období (např. školské statistiky za školní roky).

Obecní úřady a pověřené obecní úřady

Orgánem sociálně-právní ochrany je každý ze 6258 obecních úřadů. Jejich činnost se omezuje na vyhledávání ohrožených dětí, poradenství, dohledovou činnost a povinnost poskytnout neodkladnou pomoc dětem, které se ocitly bez přiměřené péče. Sociálně-právní ochrana dětí spadá (spolu s dalšími cca 60 agendami) do tzv. základního rozsahu přenesené působnosti. Státní příspěvek na částečnou úhradu této působnosti činil v roce 2016 celkem 8,33 mld. Kč, z toho cca 13 % bylo určeno na „základní rozsah“. Ani z velmi podrobných rozborů nelze vysledovat, jaký poměr na čerpání příspěvku činí agenda sociálně-právní ochrany. V širokém záběru kompetencí obecních úřadů představuje spíše okrajovou problematiku. Pokud bychom hypoteticky vyčlenili pro tuto agendu 1 % výkonů, bude se výše nákladů pohybovat okolo 11 mil. Kč.

Systematičtěji se práci s ohroženými dětmi věnují pověřené obecní úřady, kde jsou pro sociální oblast (v souvislosti s agendou pomoci v hmotné nouzi) zpravidla vyčleněna i samostatná pracovní místa. Výkon sociální práce je od roku 2015 financován dotacemi Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2016 obdržely pověřené obecním úřady celkem 49,1 mil. Kč. Ačkoliv nelze automaticky spojovat hmotnou nouzi s ohrožením dítěte, podle dostupných analýz představuje pro dítě rizikový faktor. Podíl domácností s nezaopatřenými dětmi činí mezi příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi cca 40 %. Z toho lze odvodit náklady na sociální práci s touto cílovou skupinou na úrovni pověřených obecních úřadů na cca 19,6 mil. Kč.

Obecní úřady obcí s rozšířenou působností

Klíčovou roli ve veřejnoprávní ochraně dětí zastávají obecní úřady obcí s rozšířenou působností (spolu s úřady městských částí šlo v roce 2016 o 227 pracovišť). Výkon této agendy je (na rozdíl od zbytku přenesené působnosti) od roku 2007 financován samostatnou dotací, která podléhá finančnímu vypořádání. Do roku 2013 byla dotace vyplácena podle počtu spisů. V praxi se však tento systém neosvědčil, neboť zohledňoval více administrativní aktivitu úřadů než skutečnou míru ohrožení dětí. Nově je dotace rozdělována v závislosti na počtu dětí žijících ve správním obvodu a náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany dětí. Tato změna měla zajímavý vedlejší efekt: ještě v roce 2013 vedly úřady celkem 566 190 spisů (tj. téměř třetina „dětské“ populace), na konci roku 2016 to bylo jen 218 333 spisů.

Do roku 2013 činila dotace ročně kolem 740 mil. Kč. V souvislosti se zákonnými změnami (jejichž součástí bylo mj. zavedení minimálního personálního standardu) byla dotace opakovaně navyšována. Ve sledovaném roce 2016 činila dotace 1179 tis. Kč, tj. cca 117 Kč na obyvatele. Nejvyšší dotace na obyvatele (přes 130 Kč) byla čerpána v Ústeckém kraji a Moravskoslezském kraji (tedy krajích s vyšší mírou ohrožujících sociálních jevů), naopak nejnižší v Kraji Vysočina a Jihočeském kraji (necelých 100 Kč na obyvatele). Od roku 2013 došlo k nárůstu dotace o 37 % (podrobněji viz tabulka 1).

Zdroj: Ministerstvo práce a sociálních věcí.

Od roku 2013 došlo také ke zvýšení počtu zaměstnanců a zvýšení průměrné dotace na jedno pracovní místo. V roce 2013 působilo na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností v rámci této agendy 2 017 zaměstnanců (1 833 přepočtených úvazků). V roce 2016 tuto agendu vykonávalo již 2576 zaměstnanců. Dotace na jednoho pracovníka činila průměrně 459 212,80 Kč. Nejnižší dotace na jednoho pracovníka byla poskytována v Kraji Vysočina (417 579,46 Kč), nejvyšší v Praze (507 460,93 Kč). V roce 2013 činila průměrná dotace na jednoho pracovníka 404 356 Kč, tedy o cca 13 % méně, než v roce 2016.

Bylo již zmíněno, že na úřadech působí i další sociální pracovníci v režimu zákona o sociálních službách nebo pomoci v hmotné nouzi. Ti podle ročního výkazu o sociální práci pracovali v roce 2016 se 180 922 osobami, z čehož však 65 858 spadá do kategorie „další skupiny osob (včetně anonymních klientů)“. Z toho bylo 6972 rodin s dětmi a 610 mladých lidí, kteří opustili ústavní nebo ochrannou výchovu. Podobně jako další statistická zjišťování výkaz vypovídá pouze o počtu klientů, nikoliv o intenzitě sociální práce. Víme tedy pouze to, že podíl rodin s dětmi a mladých dospělých se pohyboval mezi 4,2 až 6,5 % (po odečtení kategorie „další skupiny osob“). V případě obecních úřadů obcí s rozšířenou působností činila dotace na sociální práci v roce 2016 necelých 251 mil. Kč (obdrželo ji celkem 241 pracovišť), z čehož vychází cca 16,3 mil. Kč na cílovou skupinu tohoto rozboru. Celkem tak bylo na péči o ohrožené děti vydáno na této úrovni veřejné správy minimálně 1196 tis. Kč.

Krajské úřady

Krajské úřady působí jako metodický, kontrolní a odvolací orgán. Důležitou roli mají zejména při zprostředkování náhradní rodinné péče. Mezi krajskými úřady a Ministerstvem práce a sociálních věcí přímý dotační vztah neexistuje. Agenda ochrany dětí je hrazena ze souhrnného příspěvku na výkon státní správy, který v roce 2016 činil 1,07 mld. Kč. U krajských úřadů lze určit příslušný podíl nákladů na základě počtu zaměstnanců zařazených pro výkon činností souvisejících s ochranou dětí. Z organizačních řádů vyplývá, že na tomto úseku pracuje cca 110 osob. Průměrný hrubý výdělek se pohyboval kolem 32 000 Kč, což představuje roční náklady vč. pojištění 518 400 Kč. K tomu je třeba připočítat tzv. režijní náklady, které se dle starší metodiky Ministerstva vnitra pohybují v případě územních samospráv mezi 40 až 45 %. Náklady krajských úřadů tak činí ročně cca 81,4 mil. Kč. Další výdajem je zajišťování příprav zájemců o náhradní rodinnou péči. Vzhledem k tomu, že s výjimkou Ústeckého kraje tyto přípravy realizují zřizované organizacemi nebo nestátní subjekty, jsou náklady na tyto přípravy započteny do oblasti služeb na podporu náhradní rodinné péče (viz pokračování tohoto článku).

Další veřejnoprávní orgány ochrany dětí

Specializovaným orgánem sociálně-právní ochrany dětí je brněnský Úřad pro mezinárodně-právní ochranu dětí, který je podřízen Ministerstvu práce a sociálních věcí. Podle státního závěrečného účtu činil rozpočet organizace v roce 2016 28,4 mil. Kč. Až na drobné příjmy kryly většinu výdajů transfery z veřejných rozpočtů (28,2 mil. Kč).

Úřad práce ČR je orgánem sociálně-právní ochrany na úseku řízení o dávkách v pěstounské péči a státním příspěvku na výkon pěstounské péče. V rámci generálního ředitelství, 14 krajských poboček, a 231 kontaktních či detašovaných pracovišť je pro tuto agendu vyčleněno cca 400 pracovníků. Podle zprávy o činnosti měl Úřad práce ČR celkem 10 408 zaměstnanců a celkové provozní náklady 819 mil. Kč. Z těchto údajů lze odvodit náklady na agendy související s ochranou dětí na cca 31,5 mil. Kč. Do Úřadu práce je rovněž zcela nesystematicky zařazena inspekce poskytování sociálně-právní ochrany. Nedávná analýza vyčíslila celkové roční náklady na tuto inspekci na 8,2 mil. Kč ročně. Celkem jde tedy o 39,7 mil. Kč.

V rámci Ministerstva práce a sociálních věcí je možno náklady odhadnout také na základě počtu příslušných služebních míst (14). V roce 2016 činily průměrné mzdové náklady na jedno služební místo na tomto ministerstvu 525,4 tis. Kč. Včetně režijních nákladů šlo v roce 2016 celkem o 10,5 mil. Kč. Ministerstvo také zajišťuje inspekci v oblasti sociálních služeb, jejíž celkové náklady dosahovaly v roce 2016 65 mil. Kč. Služby, jejichž činnost se nějakým způsobem týkají cílové skupiny ohrožených dětí, se podílejí na objemu inspekcí cca 20 %, tj. přepočteno cca 13 mil. Kč ročně. Celkem jde v součtu obou agend minimálně o 23,5 mil. Kč.

Další ústřední orgány státní správy a instituce

Další státní institucí, která se podílí na práci s ohroženými dětmi (a to buď jako s původci protiprávního jednání nebo s obětmi trestných činů) je Probační a mediační služba. Podle statistik o činnosti za rok 2016 tvořily osoby do 18 let věku 8,3 % cílové skupiny služby. Výdaje činily ve stejném roce cca 281 mil. Kč. Prostým přepočtem (s opětovným upozorněním na možnou rozdílnost v náročnosti jednotlivých případů) lze stanovit podíl nákladů Probační a mediační služby na práci s ohroženými dětmi na 23,3 mil. Kč.

Na činnosti systému péče o ohrožené děti se v oblasti kontroly a řízení kvality podílí i Česká školní inspekce. Celkové roční náklady na činnost této instituce činí 341,1 mil. Kč. Podíl inspekční činnosti ve službách, které se přímo podílí na péči o ohrožené děti lze podle údaje o počtu inspekcí za školní rok 2015/2016 odhadnout na cca 3,5 %. Prostým výpočtem lze dojít k odhadů nákladů ve výši minimálně 12 mil. Kč.

Nezávislý monitoring systému péče o ohrožené děti zajišťuje v rámci své činnosti také Veřejný ochránce práv. V roce 2016 činili rozpočet Kanceláře Veřejné ochránkyně práv cca 112 mil. Kč. Na celkovém počtu podnětů se ochrana dětí a mládeže podílela 4,7 %. Veřejný ochránce práv se problematikou ochrany práv dětí zabývá rovněž prostřednictvím legislativních doporučení, metodických a vzdělávacích aktivit, a také kontrolou pobytových zařízení pro děti. Podíl činnosti týkající se této cílové skupiny lze stanovit na 10 %, čemuž odpovídají náklady ve výši 11,2 mil. Kč.

Do nákladů systému péče o ohrožené děti je nutno zahrnout i náklady na činnost vybraných ústředních orgánů a státních institucí. Přesný výpočet nákladů na tyto činnosti by byl velmi komplikovaný, ne-li nemožný. Lze odhadovat, že přímé náklady se v rámci jednotlivých rezortů pohybují v řádech jednotek až desítek miliónů Kč. Pro účely této analýzy byla použita „paušální“ částka 100 mil. Kč, s tím že případné podrobnější analýzy mohou tuto částku dále upřesnit.

Souhrn nákladů orgánů veřejné správy a dalších veřejných institucí na zajištění veřejnoprávní ochrany dětí a souvisejících agend je uveden v tabulce 2. V roce 2016 šlo minimálně o 1522,4 mil. Kč.

PhDr. Miloslav Macela

Seriál Náklady veřejných rozpočtů na financování péče o ohrožené děti

1. Náklady veřejných rozpočtů na financování péče o ohrožené děti – část I., 21. 3. 2018 (právě čtete)
2. Náklady veřejných rozpočtů na financování péče o ohrožené děti – část II., 8. 6. 2018
3. Náklady veřejných rozpočtů na financování péče o ohrožené děti – část III., 30. 8. 2018