Model čtyř kapitálů – nová metoda přípravy rozvojových strategií?
K nejvíce užívaným základním metodám strategického plánování používaných při přípravě regionálních rozvojových strategií patří v Česku tzv. expertní a komunitní metoda. Expertní metoda využívá k navržení rozvojové strategie především znalostí externích odborníků, zatímco při zvolení komunitní metody se do procesu tvorby rozvojové strategie v rozhodující míře zapojují místní aktéři.
Oba tyto přístupy používají různé dílčí metody analýzy současné socioekonomické situace, metody klasifikace dosavadních znalostí o regionu (nejčastěji se používá SWOT analýza), rozdílné přístupy k vyhodnocení předpokladů dalšího vývoje a stanovení priorit v rámci rozvojové strategie.
Jednou z dalších možností je metoda rozpracovaná v rámci mezinárodního projektu "Methods and Tools for Evaluating the Impact of Cohesion Policies on Sustainable Regional Development" (SRDTools) podpořeného 6. Rámcovým programem EU na podporu výzkumu a vývoje. Tato metoda je vhodná nejen při přípravě rozvojových strategií, ale i pro jejich případné ex-ante hodnocení. Metoda SRDTools, resp. metoda čtyř kapitálů, umožňuje jiné než obvyklé strukturování diskuze mezi aktéry, nový pohled na regionální problémy a jiné přístupy k jejich možným řešením vyplývající z odlišného přístupu k jejich analýze. Cílem tohoto článku je tedy stručné představení této v České republice nové metody, využitelné při zpracování rozvojových strategií a posléze i k řešení regionálních problémů.
Vymezení pojmů
Jádrem metody SRDTools je model čtyř kapitálů udržitelného rozvoje, skládajícího se z kapitálu přírodního, kapitálu člověkem vyrobeného, kapitálu sociálního a kapitálu lidského, přičemž jednotlivé kapitály jsou vymezeny následovně:
Člověkem vyrobený kapitál (man-made capital) představuje člověkem vyrobené hodnoty, které slouží k produkci dalšího zboží a služeb, například budovy, dopravní a technická infrastruktura, stroje.
Přírodní kapitál (natural capital) zahrnuje tradiční přírodní zdroje jako voda, nerostné bohatství, dřevo, ale také biodiversitu, ohrožené živočišné a rostlinné druhy, ekosystémy, jejichž součástí jsou přírodní ekologické procesy (např. vodní filtrace). Tento kapitál lze považovat za součást přírody, jež je přímo či nepřímo spjat s lidským blahobytem.
Lidský kapitál (human capital) se týká zdraví, blahobytu a užitného potenciálu individuálních osob. Tento kapitál zahrnuje jak fyzické tak mentální zdraví, vzdělání, motivaci a pracovní schopnosti. Tyto elementy přispívají k ekonomickému rozvoji díky produktivní pracovní síle.
Sociální kapitál (social capital) se podobně jako lidský kapitál vztahuje k lidskému blahobytu, ale na společenské úrovni. Tento kapitál se vztahuje k sociální důvěře, normám a sítím, které podporují efektivní, soudržnou společnost a usnadňující sociální interakce. Příkladem nechť jsou občanská sdružení či nevládní organizace. Pod tento kapitál lze zahrnout i politický systém a právní rámec, stejně jako kulturu podmiňující politickou stabilitu, demokracii, efektivitu veřejného sektoru a sociální spravedlnost.
Vliv veřejné intervence
Jednotlivé kapitály jsou reprezentovány indikátory (viz tab. 1), nicméně jejich výčet je třeba chápat jako indikativní. Způsob nejvhodnějšího kvantitativního hodnocení jednotlivých kapitálů totiž velmi záleží na konkrétní situaci daného regionu či města.
Tab. 1: Příklady možných indikátorů charakterizujících jednotlivé kapitály
| Člověkem vyrobený kapitál | Lidský kapitál |
|---|---|
|
|
| Sociální kapitál | Přírodní kapitál |
|
|
Pramen: SRDTools projekt
Obecně lze říci, že cílem veřejné intervence připravované v rámci rozvojové strategie je zvýšení kvality určité sféry reality, resp. kapitálu. Rozlišením různých typů kapitálů vyvstává otázka, zda veřejnou intervencí za účelem zvýšení určitého druhu kapitálu nedochází, vědomě či nevědomě, k snižování kapitálu jiného (např. investice do dopravní infrastruktury navýší člověkem vyrobený kapitál, negativně však působí na přírodní kapitál). Tento rozpor mezi zvýšením či snížením kvality různých kapitálů veřejnou intervencí nazýváme trade-off. Rozvíjení jednoho typu kapitálu na úkor druhého může vést k poklesu kvality celkového kapitálu a k rozvoji, který do budoucna není udržitelný.
Analogicky mohou existovat i synergické intervence, které povedou ke zlepšení či zvýšení dvou nebo více kapitálů současně. Důležité je, aby v rozhodování o rozvojovém programu, politice, veřejné intervenci byly tyto trade-offs brány v potaz explicitně.
Obecně lze pojetí trade-off transformovat do otázky, zda a jakým způsobem řešit určitý regionální problém. Základní logika uvažování jde v následujícím sledu: "Pokud bude problém řešen navrženým způsobem, lze očekávat tyto dopady na jednotlivé typy kapitálů. Jestliže zvolené řešení bude jiné, důsledky na jednotlivé kapitály se budou rovněž lišit. Pokud daný problém nebude řešen, bude to mít velmi pravděpodobně tyto důsledky na jednotlivé typy kapitálů." V procesu politického rozhodování o veřejné intervenci je cílem zvážit, která z variant je nejvhodnější z hlediska vyváženého rozvoje všech typů kapitálů.
Kritický trend a práh
Dalšími důležitými pojmy, kterými metodika SRDTools operuje jsou kritický trend (critical trend) a kritický práh (critical threshold). Kritický trend je taková tendence vývoje v regionu, která směřuje k "překročení" kritického prahu (limitu) určitého jevu tak, že s sebou přináší často nevratné negativní důsledky. Snahou je, aby se v procesu politického rozhodování v situaci, kdy je zřejmé, že při realizaci plánované intervence dojde k "překročení" kritického prahu (např. zničení unikátního rostlinného druhu) uvažovalo ve smyslu hesla "dvakrát měř, jednou řež".
Jinými slovy, aby se důkladně zvážilo, zda trade-off (tj. zvýšení jednoho typu kapitálu a zároveň snížení jiného typu kapitálu) a překročení kritického prahu (či zrychlením kritického trendu) je politicky i společensky akceptovatelné a zda neexistují jiné alternativy k navrhovanému řešení.
Kritický práh je tedy určitá, předem definovaná mez, za níž sledovaný faktor, jež je nezbytný pro udržitelnost systému a jeho integritu, ztrácí svou hodnotu. Při určování kritických prahů je nutné se vypořádat s problémem řádu geografické úrovně, neboť kritické prahy se liší podle toho, zda je uvažujeme na lokální, regionální, národní či globální úrovni. Při zpracování regionálních rozvojových strategií se nejčastěji samozřejmě setkáme s úrovní regionální a lokální. Kritické prahy by měly být, pokud je to možné, explicitně stanoveny v kvantitativním vyjádření a vždy by se měly vztahovat k jednomu z kapitálů. Relativně nejsnadněji se kritické prahy určují vzhledem k přírodnímu kapitálu. Nejobtížněji pak u sociálního a lidského kapitálu. Proto je vhodné dále rozlišit kritické prahy na:
- kritické prahy dané legislativou (týkají se zejména přírodního kapitálu, ale též člověkem vyrobeného kapitálu, např. hlukové a imisní limity)
- kritické prahy objektivně pozorovatelné nebo dané technickými omezeními (týkají se především člověkem vyrobeného kapitálu, např. kapacita komunikace vyjádřená maximálním počtem aut, které mohou projet určitým dopravním uzlem)
- kritické prahy vnímané společností (týkají se zejména sociálního a lidského kapitálu, např. míra nezaměstnanosti)
- kritické prahy vnímané subjektivně (týkají se také nejvíce sociálního a lidského kapitálu, např. intenzita kriminality v místě bydliště).
Postup aplikace metody
I. fáze
Při prvním použití metody v daném městě nebo regionu je nejprve nutné provést analýzu důležitých strategických dokumentů a v nich definovaných strategických cílů, a to ve dvou dimenzích. Za prvé by se měla analýza soustředit na konzistentnost rozvojových cílů stanovených v jednotlivých dokumentech (pochopitelně pouze v případě, že takovýchto dokumentů existuje více než jeden), tj. zda cíle definované v jednotlivých dokumentech nejsou vzájemně v rozporu a zda je v regionu nastavena jednotná regionální rozvojová strategie směřující k udržitelnému regionálnímu rozvoji.
II. fáze
Druhý krok úzce souvisí s již nastolenou otázkou vyváženého regionálního rozvoje a tou je analýza definovaných priorit a jejich cílů vzhledem ke čtyřem kapitálům. Každá z priorit existující či připravované strategie je ohodnocena podle toho, jakou mají její cíle vazbu na jednotlivé kapitály, resp. nakolik jsou cíle jednotlivých priorit zaměřeny na zvýšení jednotlivých kapitálů. Z této analýzy pak vyplyne, do jaké míry je daná strategie rozvoje kraje zaměřena na rozvoj jednotlivých typů kapitálů - tj. zda není jednostranně upřednostňován některý z kapitálů na úkor ostatních.
III. fáze
Nastíněná analýza regionálních strategických cílů následně vede k identifikaci trade-offs a jejich povahy. Povahou trade-offs se rozumí, zda se jedná o rozpor zapříčiněný přirozeným, resp. samovolným vývojem, nebo zda se jedná o trade-off vyplývající z nastavené strategie rozvoje regionu (či strategie rozvoje hierarchicky vyššího celku). Nezbytné je však také identifikovat trade-offs, které nejsou žádným způsobem v dosavadních strategických rozvojových dokumentech podchyceny, tzn. takové trade-offs, které dosud nebyly v regionu považovány za problém.
Jednotlivé trade-offs se dále ohodnotí, jaký mají dopad na jednotlivé kapitály, tj. především se jedná o zhodnocení, u kterého kapitálu se očekává zvýšení a u kterého snížení kvality. Pro přehlednost je pak vhodné tendence u jednotlivých kapitálů pro všechny trade-offs zaznamenat do souhrnné tabulky. Barevné rozlišení tendencí vývoje v kvalitě jednotlivých typů kapitálu podává na první pohled představu, který kapitál je například nejvíce ohrožen znehodnocením.
IV. fáze
Vedle analýzy cílů stanovených ve strategických rozvojových dokumentech města nebo regionu je v této fázi také nezbytné provést identifikaci regionálních trendů, tj. tendencí, jež jsou z pohledu daného regionu vnímány jako klíčové, nebo by do budoucna mohly být. Tyto trendy je zpravidla možno identifikovat ze situační (socioekonomické) analýzy, která představuje vstupní část většiny strategických dokumentů. Současně je provedeno zhodnocení, kterých kapitálů se jednotlivé regionální trendy dotýkají.
V. fáze
V další fázi je třeba identifikovat tzv. kritické trendy, tj. určit regionální trendy, u kterých hrozí překročení kritického prahu, což může zapříčinit pokles v kvalitě některého z kapitálů, nebo dokonce i ohrožení pro budoucí udržitelný rozvoj regionu. Stanovení, zda regionální trend je kritický, či zda se blíží k překročení kritického prahu probíhá obvykle za pomocí kvalitativního expertního odhadu a na základě znalosti místních podmínek a tendencí regionálního rozvoje na vyšších hierarchických úrovních. Identifikace kritických trendů často také probíhá prostřednictvím porovnání dosažených či očekávaných hodnot s hodnotami kritických prahů. Stanovení hodnot kritických prahů neoddělitelně souvisí s jejich "typem" (viz výše uvedené čtyři typy kritických prahů).
Pro přehledné znázornění identifikovaných regionálních trendů a jejich případné směřování k překročení kritického prahu je vhodné využít metodu semaforových světel. Zelená barva značí tendenci vývoje neblížící, se či dokonce vzdalující se kritickému prahu. Oranžová barva signalizuje trend vedoucí ke kritickému prahu, stále je však možné se jeho překročení vyhnout, nicméně tento trend je potenciálně kritickým. Barva červená pak označuje trend, u něhož již došlo k dosažení kritického prahu nebo je jeho překročení nevyhnutelné. Metoda semaforových světel je velmi jednoduchá a umožňuje snadno identifikovat kapitály, kterých se kritické trendy týkají.
VI. fáze
Závěrečným krokem výše popsané aplikace metody SRDTools by měla být politická odpověď na zjištěné trade-offs a kritické trendy v podobě návrhů konkrétních opatření v rámci připravovaného rozvojového dokumentu. Pokud bylo zjištěno překročení kritického prahu je potřebné přijmout opatření například v podobě kompenzací ztrát či kroky směřující k adaptaci na stav při překročení kritického prahu.