Základní principy hospodaření obce 4.

13. 12. 2010 OF 4/2010 Legislativa

Pokračujeme v našem seriálu článků o základních principech hospodaření obce. K dalším základním principům obecního hospodaření, jež jsou výslovně zakotveny v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, lze řadit ty, které jsou uvedeny v § 38 odst. 6 obecního zřízení.

Konkrétně se jedná o princip ochrany obecního majetku před neoprávněnými zásahy a princip včasného uplatňování práva na náhradu škody a práva na vydání bezdůvodného obohacení.

Ochrana před neoprávněnými zásahy

Podle § 38 odst. 6 obecního zřízení je obec povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy. Jedná se o obdobnou povinnost, kterou mají organizační složky státu uvedenou v § 14 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, podle něhož je příslušná organizační složka povinna důsledně využívat všechny právní prostředky při uplatňování a hájení práv státu jako vlastníka a při ochraně majetku před neoprávněnými zásahy.

Podstata principu ochrany obecního majetku před neoprávněnými zásahy spočívá v aktivním přístupu obce ve věci ochrany svého majetku prostřednictvím využívání příslušných procesních nástrojů, které právní řád poskytuje. Vlastnické právo jakéhokoliv vlastníka (tedy i obcí) je chráněno celou řadou právních prostředků. Základ právní ochrany vlastnického práva lze spatřovat v čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Podle čl.11 odst.1 Listiny má každý právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. V souladu s čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky obce, jakožto základní územní samosprávné celky, mohou mít vlastní majetek; na druhou stranu však i pro ně platí ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, že vlastnictví zároveň zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Výkon vlastnického práva nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.

Prostředky ochrany

Vlastnické právo je institutem občanského práva, který je zakotven v občanském zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Občanský zákoník upravuje právní prostředky k ochraně subjektivního vlastnického práva, které jsou buď obecné (tj. vztahují se na ochranu různých subjektivních práv) nebo zvláštní (chrání pouze subjektivní práva určitého typu, např. právo vlastnické). Významné místo občanský zákoník svěřuje prevenci, aby se tak předcházelo vzniku poruch či ohrožení občanskoprávních vztahů. Konkrétně občanský zákoník v § 3 odst. 2 uvádí, že fyzické a právnické osoby, státní orgány a orgány místní samosprávy mají povinnost dbát o to, aby nedocházelo k ohrožování a porušování práv z občanskoprávních vztahů a aby případné rozpory mezi účastníky byly odstraněny především jejich dohodou. Pakliže již došlo k tomu, že bylo právo ohroženo nebo porušeno, lze se podle § 4 občanského zákoníku proti porušiteli práva domáhat ochrany u orgánu, který je k tomu povolán (není-li v zákoně stanoveno něco jiného, je tímto orgánem soud).

K obecným právním prostředkům ochrany subjektivního vlastnického práva patří vedle možnosti domáhat se ochrany u soudu, popř. u jiného orgánu, rovněž operativní ochrana v situaci, kdy došlo ke zřejmému zásahu do pokojného stavu. Za dané situace se lze podle § 5 občanského zákoníku domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy, kterým je pověřený obecní úřad (viz § 11 zákona č. 102/1992 Sb. Pověřený obecní úřad (viz zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností) může předběžně zřejmý zásah do pokojného stavu zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Rozhodnutím pověřeného obecního úřadu však není nijak dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu. Účelem § 5 občanského zákoníku je pouze poskytnout právní ochranu před zřejmým zásahem do posledního pokojného faktického stavu. Z uvedeného důvodu není proto rozhodnutí pověřeného obecního úřadu podle § 5 občanského zákoníku nijak závazné pro soud.

Ve zcela výjimečných případech připouští občanský zákoník v § 6 i možnost tzv. svépomoci, kdy v případě, že hrozí neoprávněný zásah do práva (např. vlastnického) bezprostředně (tj. není časově možné se obrátit na příslušný orgán veřejné moci), může ten, kdo je takto ohrožen, přiměřeným způsobem zásah sám odvrátit, tj. bez pomoci orgánů veřejné moci. Zákonnou podmínkou dovolené svépomoci je neoprávněný zásah do subjektivního práva, přičemž právo je zároveň tímto neoprávněným zásahem bezprostředně ohroženo (neoprávněný zásah se chystá nebo již nastal a nebyl ukončen). Dovolená svépomoc musí být dále provedena přiměřeným způsobem a pouze osobou tímto zásahem ohroženou, popř. osobou jednající jménem ohrožené osoby nebo jednající za ohroženou osobu (např. zmocněnec). Vedle všeobecné svépomoci občanský zákoník upravuje i zvláštní případy svépomoci jako je např. zadržovací (retenční) právo (viz § 175 až 180 občanského zákoníku).

Ke zvláštním právním prostředkům ochrany subjektivního vlastnického práva, které lze použít pouze k ochraně vlastnického práva, náležejí tzv. vlastnické žaloby, jež jsou upraveny v § 126 občanského zákoníku. Jedná se o dvě klasické vlastnické žaloby, tj. žalobu na vydání věci a žalobu zápůrčí.

Žaloba na vydání věci

Podle § 126 odst. 1 občanského zákoníku má vlastník právo na ochranu proti tomu, kdo do jeho vlastnického práva neoprávněně zasahuje, přičemž se vlastník zejména může domáhat vydání věci na tom, kdo mu ji neprávem zadržuje. Neoprávněné zadržování věci je nejvýraznějším zásahem do vlastnického práva a v tomto případě lze jeho ochranu realizovat prostřednictvím žaloby na vydání věci (tzv. žaloba reivindikační). Reivindikační žalobou se obec v postavení vlastníka může domáhat vydání neoprávněně zadržených věcí (movitých i nemovitých). U nemovitých věcí se používá i pojem "žaloba na vyklizení věci" (srov. např. § 340 občanského soudního řádu), což lépe vystihuje podstatu neoprávněného zadržování nemovitosti.

K podání reivindikační žaloby u soudu je oprávněn (aktivně legitimován) vlastník protiprávně zadržované věci. V případě obce bude na základě § 102 odst. 3 obecního zřízení žalobu jménem obce podávat rada obce (tuto pravomoc může rada delegovat na starostu nebo obecní úřad); v té obci, kde se rada obce nevolí, bude žalobu jménem obce podávat starosta. Žaloba směřuje proti tomu, kdo věc protiprávně zadržuje (tato osoba je pasivně legitimována). Pro úspěšné uplatnění reivindikační žaloby musí být naplněny následující předpoklady:

věc se nachází ve faktické moci osoby, která není jejím vlastníkem,
věc musí být dostatečně individualizována (tj. její popis ji musí jednoznačně odlišit od věcí jiných, zejména od věcí stejného nebo podobného druhu),
věc je zadržována protiprávně (žalobu nelze uplatnit např. vůči nájemci, pokud trvá nájemní vztah, nebo výpůjčiteli za trvání výpůjčky),
prokázání existence vlastnického práva k zadržované věci žalobcem (vlastník musí prokázat, že věc, jejíž vydání navrhuje, je v jeho vlastnictví, přičemž jeho vlastnické právo musí existovat v době vydání rozhodnutí soudu v řízení o vydání věci).

Vzhledem k tomu, že vlastnické právo k věci se nepromlčuje (§ 100 odst. 2 občanského zákoníku), není uplatnění práva na vydání věci v zásadě časově omezené.

Žaloba zápůrčí (negatorní)

Zápůrčí, neboli negatorní žalobu lze použít ve všech dalších případech, kdy je do vlastnického práva neoprávněně zasahováno jiným způsobem než zadržováním věci. Aktivně legitimován k podání zápůrčí žaloby je vlastník věci, který je ve svém vlastnickém právu rušen. Pasivně legitimován je každý, kdo vlastnické právo porušuje (bez ohledu na to, zda do vlastnického práva neoprávněně zasahuje zaviněně či nikoliv).

Porušování nebo omezování vlastnického práva může spočívat v různých protiprávních zásazích, např. tím, že na pozemku ve vlastnictví obce by byla jinou osobou neoprávněně zřízena stavba. Pokud by někdo na obecním pozemku neoprávněně zřídil stavbu (není přitom rozhodující, zda úmyslně nebo omylem), může soud podle § 135c odst. 1 občanského zákoníku na návrh vlastníka pozemku (obce) rozhodnout, že stavbu je třeba odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil (tj. na náklady vlastníka stavby). Soud má však i jinou možnost, a to přikázat stavbu za náhradu do vlastnictví vlastníku pozemku, pokud s tím vlastník pozemku souhlasí, a pokud by případné odstranění stavby nebylo účelné (§ 135c odst. 2 občanského zákoníku). V souladu s § 135c odst. 3 občanského zákoníku může soud uspořádat poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby i jinak, zejména též zřídit za náhradu věcné břemeno, které je nezbytné k výkonu vlastnického práva ke stavbě.

Negatorní žalobu lze dále použít např. při ochraně tzv. sousedských vztahů (§ 127 občanského zákoníku). Žalobce se tak např. může domáhat, aby se žalovaný zdržel toho, čím by ho nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv. Jde kupř. o ohrožení sousedovy stavby nebo pozemku takovými úpravami, kdy nejsou učiněna dostatečná opatření na upevnění stavby nebo pozemku. Další skutečnosti, které mohou zasahovat do vlastnického práva a je možné se tak proti nim bránit zápůrčí žalobou, je obtěžování vlastníka nad míru přiměřenou poměrům imisemi (hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, světlem, stíněním atd.).

Žaloba na určení

Za účelem ochrany vlastnického práva lze použít rovněž žalobu na určení ve smyslu § 80 písm. c) občanského soudního řádu. Podstatou této žaloby je, aby soud autoritativně určil, zda tu právní vztah nebo právo (např. vlastnické) je či není, je-li na tom naléhavý právní zájem. Existenci naléhavého právního zájmu na určení právního vztahu nebo práva lze spatřovat zejména tehdy, kdy bez tohoto určení by se právní postavení žalobce stalo nejistým. Pro použití určovací žaloby je tedy nutné prokázat naléhavý právní zájem.

Petit (údaj o tom, čeho se žalobce domáhá) určovací žaloby může být kladný; bude tedy potom znít tak, že se určuje, že žalobce je vlastníkem věci. Naopak v případě záporné určovací žaloby žalobce navrhuje takový výrok rozsudku, který určí, že vlastníkem věci žalovaný není.

Role "Majetkového úřadu"

V souvislosti s vedením soudních sporů obcemi je vhodné zmínit i roli Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále jen "Úřad"), který podle § 13a zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ve znění pozdějších předpisů, v případech a za podmínek stanovených tímto zákonem může poskytovat obcím právní pomoc spočívající v zastupování obcí v řízení před soudem. Právní pomoc může Úřad poskytovat pouze v řízení, ve kterém je proti obci uplatněn nárok na určení vlastnického práva k nemovitosti nebo jejímu příslušenství, které obec nabyla od státu, nebo nárok na vyklizení této nemovitosti. Tuto právní pomoc Úřad poskytuje obci bezplatně.

Dohoda o právní pomoci podle § 13a zákona č. 201/2002 Sb. (tj. mezi obcí a Úřadem) musí být uzavřena písemně a musí v ní být označen majetek obce, k němuž je v řízení před soudem uplatněn nárok. Právní pomoc však Úřad obci neposkytne např. v případě, kdy žalobcem je stát, státní organizace nebo Pozemkový fond.

Úřad může vystupovat v řízení o určení vlastnického práva k majetku obce za stát jako vedlejšího účastníka vedle obce, má-li stát právní zájem na výsledku takového řízení. Podle § 93 občanského soudního řádu se jako vedlejší účastník může vedle žalobce nebo žalovaného zúčastnit řízení ten, kdo má právní zájem na jeho výsledku. Účelem vedlejšího účastenství je pomoci ve sporu hlavnímu účastníkovi (v daném případě obci), a proto má v řízení vedlejší účastník stejná práva a povinnosti jako hlavní účastník.

Uplatňování práva na náhradu škody a práva na vydání bezdůvodného obohacení

Dalším základním principem obecního hospodaření uvedeným v § 38 odst. 6 obecního zřízení je povinnost obce včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Obdobnou povinnost má i příslušná organizační složka státu ve vztahu k majetku státu (viz § 14 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb.).

Uplatňováním práva na náhradu škody "včas" lze v principu rozumět bezodkladné uplatňování tohoto práva, tj. pokud možno co nejdříve po vzniku škody, resp. po vzniku závazku k náhradě škody, který předpokládá vedle existence protiprávního úkonu škůdce splnění dalších předpokladů, a to existenci škody, příčinnou souvislost mezi protiprávním úkonem škůdce a vzniklou škodou a zpravidla i existenci zavinění. Podle § 106 občanského zákoníku platí, že právo na náhradu škody se promlčí za dva roky ode dne, kdy se poškozený dozví o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. Nejpozději se právo na náhradu škody promlčí za tři roky, a jde-li o škodu způsobenou úmyslně, za deset let ode dne, kdy došlo k události, z níž škoda vznikla.

V případě práva na vydání plnění z bezdůvodného obohacení se toto právo podle § 107 občanského zákoníku promlčí za dva roky ode dne, kdy se oprávněný dozví, že došlo k bezdůvodnému obohacení a kdo se na jeho úkor obohatil. Nejpozději se právo na vydání plnění z bezdůvodného obohacení promlčí za tři roky, a jde-li o úmyslné bezdůvodné obohacení, za deset let ode dne, kdy k němu došlo.

Mgr. Jan Břeň

Seriál Základní principy hospodaření obce

Základní principy hospodaření obce 1., 10. 6. 2010
Základní principy hospodaření obce 2., 20. 7. 2010
Základní principy hospodaření obce 3., 22. 9. 2010
Základní principy hospodaření obce 4., 13. 12. 2010 (právě čtete)
Sledování pohledávek a vymáhání dluhu, 23. 2. 2011
Úplatný převod majetku a podmínky platnosti právního úkonu, 26. 4. 2011