K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Základní principy hospodaření obce 1.

(Základní principy hospodaření obce 1.)

Datum: 10. 6. 2010, zdroj: OF 1/2010, rubrika: Ekonomika

Základní principy obecního hospodaření vycházejí z ústavního rámce uvedeného v čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.), podle něhož jsou územní samosprávné celky (obce a kraje) veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Otázkou řádného hospodaření obce se podrobněji zabývá několik právních předpisů.

Vzhledem k tomu, že problematika obecního hospodaření (která "vyplňuje" tzv. ekonomický základ obce) je sama o sobě velmi rozsáhlá, je možno na ni nahlížet z různých úhlů pohledu. Z hlediska obecnosti a "počtu" úprav jednotlivých složek obecního hospodaření je nejvýznamnější zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Mezi další související právní předpisy, které se zabývají – v porovnání s obecním zřízením – omezeným okruhem složek obecního hospodaření, lze řadit např. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), nebo zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.

Obecná a konkrétní pravidla hospodaření

Obecní zřízení obsahuje v rámci úpravy samostatné působnosti obce (viz hlava II části první obecního zřízení) několik pravidel hospodaření obce v § 38 až § 44, z nichž některá lze označit za obecná (viz zejména § 38 odst. 1, 2, 6 a 7, § 39 odst. 2, § 41) a ostatní za (více či méně) konkrétní. Otázkami souvisejícími s obecním hospodařením se však zabývají i další ustanovení obecního zřízení, např. § 84 (některé vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce), § 85 (vyhrazené majetkoprávní úkony zastupitelstva obce) nebo § 102 odst. 2 (některé vyhrazené majetkoprávní úkony rady obce). Oblasti obecního majetku ve vnitřních poměrech územně členěných statutárních měst se obecní zřízení věnuje zejména v § 130 až § 133.

Mezi základní (obecné) principy hospodaření obce podle obecního zřízení lze řadit zejména povinnost obce:

  • využívat svůj majetek účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti,
  • pečovat o zachování a rozvoj svého majetku,
  • vést evidenci svého majetku,
  • chránit svůj majetek před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím,
  • naložit s nepotřebným majetkem způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy, pokud obecní zřízení nestanoví jinak,
  • chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení,
  • trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv,
  • při úplatném převodu majetku sjednat cenu zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem; případnou odchylku od ceny obvyklé zdůvodnit,
  • opatřovat písemnosti doložkou o tom, že byly splněny podmínky platnosti právního úkonu obce, pokud je zákonem platnost právního úkonu obce podmíněna předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem.

Mezi pravidla, která mají vyšší míru konkrétnosti a souvisejí s obecním hospodařením, je možné zařadit např. povinnost obce:

  • neručit za závazky fyzických osob a právnických osob (s výjimkami),
  • zveřejňovat na úřední desce záměry o dispozicích s nemovitým majetkem (s výjimkami),
  • sestavovat každoročně rozpočet obce a závěrečný účet obce a hospodařit podle schváleného rozpočtu,
  • nechat si přezkoumat hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok,
  • zajišťovat výkon finanční kontroly podle zákona o finanční kontrole.

Hospodárné využívání obecního majetku

Ustanovení věty první § 38 odst. 1 obecního zřízení stanovuje obci povinnost využívat svůj majetek účelně a hospodárně, a to v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obecní zřízení tak sice na straně jedné omezuje obec při nakládání se svým majetkem kritérii účelnosti a hospodárnosti, na straně druhé je však třeba dodat, že uvedená kritéria jsou subjektivní povahy, neboť obecní zřízení nestanoví alespoň obecné vymezení těchto pojmů (vzhledem k velké rozmanitosti jednotlivých úkonů při nakládání s obecním majetkem by to ostatně bylo velmi obtížné).

S kategoriemi účelnosti a hospodárnosti se lze setkat ve více právních předpisech (například obsaženými ve formě základních zásad v procesních předpisech). Pro daný účel zřejmě nejpoužitelnější definice uvedených (či souvisejících) pojmů lze nalézt v § 2 písm. m) až o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 320/2001 Sb. vymezuje pojem hospodárnost (takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů), efektivnost (takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění), a účelnost (takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů).

Veřejné prostředky

Veřejnými prostředky zákon č. 320/2001 Sb. rozumí veřejné finance (veřejné příjmy a veřejné výdaje), věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě (např. obci). Zároveň je třeba zdůraznit, že uvedené definice vymezil zákon č. 320/2001 Sb. pouze pro své účely a tedy jejich použitelnost pro výklad obecního zřízení je z tohoto pohledu omezená. S ohledem na zmíněnou subjektivnost pojmů účelnosti a hospodárnosti tak bude záležet zejména na těch orgánech obce, které rozhodují o příslušných majetkoprávních úkonech (zejména zastupitelstvo nebo rada), aby se v každém jednotlivém případě řádně vypořádali s naplněním požadavků zákonodárce, neboť s výjimkou politické odpovědnosti samosprávných orgánů vůči svým voličům neexistuje možnost kontroly ze strany státu na hospodárné a účelné nakládání s obecním majetkem.

Podle § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, vykonává Nejvyšší kontrolní úřad kontrolu hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob, avšak s výjimkou prostředků vybíraných obcemi (nebo kraji) v jejich samostatné působnosti.

Zájmy obce

Také povinnost obce využívat svůj majetek "v souladu s jejími zájmy" není lehce vyložitelná, neboť obecní zřízení nedefinuje konkrétním způsobem, co lze rozumět zájmem, resp. zájmy obce, byť v některých ustanoveních obecního zřízení se pojem zájem (zájmy) obce vyskytuje.

Například v § 2 odst. 2 obecního zřízení je uvedeno, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Z tohoto ustanovení lze dovodit, že v zájmu obce při hospodaření s obecním majetkem je všestranný rozvoj území obce a péče o potřeby občanů obce, přičemž při prosazování těchto obecních zájmů musí obec zároveň chránit veřejný zájem.

Ustanovení § 35 odst. 1 obecního zřízení, které obsahuje obecné vymezení samostatné působnosti obce (hospodaření obce, jak již bylo uvedeno, spadá do samostatné působnosti), hovoří mj. o tom, že do této působnosti patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, přičemž v odstavci 2 téhož ustanovení je různou mírou konkrétnosti naznačen rozsah samostatné působnosti obce.

Podle jiného ustanovení obecního zřízení mají obce právo být členy dobrovolného svazku obcí, a to za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů (§ 49 odst. 1 obecního zřízení). Obdobně jako v případě výkladu pojmů účelnosti a hospodárnosti bude i při definování "obecních zájmů" záležet na konkrétních postojích příslušných orgánů obce.

V této souvislosti je možné podotknout, že členové zastupitelstva obce, kteří představují personální prvek nejdůležitějších kolektivních obecních orgánů (tj. zastupitelstva a rady rozhodujících o nejvýznamnějších majetkoprávních úkonech obce), mají podle § 83 odst. 1 obecního zřízení povinnost hájit zájmy občanů obce, což je z hlediska podstaty územního samosprávného celku nutno vykládat jako hájení zájmů obce, jakožto územního společenství občanů (viz čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky).

Střet zájmů

Při hájení zájmů obce se může člen zastupitelstva obce dostat do rozporu se zájmem svým, popř. se zájmem fyzické osoby jemu blízké, popř. se zájmem (jiné) fyzické osoby nebo právnické osoby, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci. Na tuto situaci pamatuje § 83 odst. 2 obecního zřízení, podle něhož člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce (např. v oblasti nakládání s obecním majetkem) mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou (tzn. příbuzného v řadě přímé, sourozence a manžela – viz § 116 občanského zákoníku), pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. Sice na základě poslední věty citovaného ustanovení platí, že o tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce, nicméně z toho nelze s ohledem na právní úpravu povahy mandátu člena zastupitelstva územního samosprávného celku dovozovat, že by příslušný orgán mohl nějakého člena zastupitelstva vyloučit z projednávání a rozhodování ve věci; pouze se dává tomuto orgánu možnost se k případnému střetu zájmů vyjádřit (tj. zda podle jeho názoru je či není) – blíže viz Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S.: Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 1. vydání. Praha. C. H. Beck, 2008, str. 465.

Státní zájem

Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně rovněž v souladu s úkoly, které pro obec vyplývají ze zákonem vymezené působnosti. Obecní zřízení při stanovení tohoto pravidla nerozlišuje, zda se jedná o působnost samostatnou nebo přenesenou, a proto je nutno tento zákonný požadavek vztáhnout na oboje uvedené působnosti obce. I když pro obec je prioritní plnění úkolů v samostatné působnosti, tj. obecně pečování o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (§ 2 odst. 2 obecního zřízení), obec nemůže, resp. nesmí opomíjet ani plnění úkolů, které jsou ji svěřeny zákonem v přenesené působnosti.

Plnění úkolů v přenesené působnosti obce (tj. delegované státní správy ze státu na obec) představuje zákonem uloženou povinnost, a proto obec musí vhodným způsobem skloubit plnění vlastních (samosprávných) úkolů s úkoly státní správy. Obec tedy nemůže upřednostňovat svoje vlastní zájmy na úkor legitimního státního zájmu, který spočívá v naplnění požadavku řádného výkonu státní správy na obecní úrovni. Obec proto musí vytvořit takové materiální podmínky (např. personální stav úředníků, kancelářské prostory a příslušné technické vybavení), aby byla schopna zabezpečit řádný výkon státní správy, který byl na ni zákonem přenesen.

Obec na výkon státní správy dostává ze státního rozpočtu příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti (viz § 62 obecního zřízení). Tento příspěvek nemá povahu dotace ve smyslu § 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), neboť není stanoven konkrétní účel využití příspěvku. Příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti je ve smyslu § 7 odst. 1 písm. v) rozpočtových pravidel tzv. dalším výdajem stanoveným zvláštním zákonem (konkrétně zákonem o státním rozpočtu na příslušný rok) a nijak se zpětně se státním rozpočtem nevyúčtovává. Zákon o státním rozpočtu určuje celkovou výši příspěvku na výkon státní správy všem obcím a v rámci přílohy k zákonu následně upravuje postup pro stanovení výše příspěvku na výkon státní správy jednotlivým obcím. Konkrétní výše příspěvku je závislá na několika proměnných veličinách (rozsah výkonu přenesené působnosti, velikost správního obvodu vyjádřená počtem obyvatel a podíl velikosti správního centra a velikosti správního obvodu, kde velikost správního centra je vyjádřena počtem trvale bydlících obyvatel obce).

Pokud však orgán obce nebude vykonávat přenesenou působnost, rozhodne na základě § 65 obecního zřízení krajský úřad (v přenesené působnosti), že pro příslušnou obec bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu daná obec patří. Negativním, avšak logickým dopadem tohoto rozhodnutí krajského úřadu pro obec (při jehož vydávání se nepostupuje podle správního řádu) je zároveň převedení příspěvku na výkon přenesené působnosti (buď celého příspěvku, nebo jeho části v závislosti na rozsahu odejmutého výkonu státní správy).

Mgr. Jan Břeň

TOPlist
TOPlist