Tajemství datových schránek

V současné době snad neexistuje jediná osoba ve veřejné správě, která by alespoň něco neslyšela o datových schránkách. Zasvěcení vědí, že jde o nový nástroj elektronické komunikace, který 1. července zahájil další etapu reformy veřejné správy -- v tento den nabyl účinnost zákon č. 300/2008 Sb, o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů.

Uvedené problematice jsme již věnovali mnoho textů a budeme se k ní ještě dlouho vracet. V tomto článku se zamyslíme nad cenami služeb poskytovaných v rámci elektronické komunikace formou datových schránek a souvisejícími otázkami. Zavedení datových schránek totiž ve sféře veřejné správy má vést k podstatnému zvýšení efektivity, k úsporám času a peněz, neboť tento způsob komunikace má nahradit klasický způsob doručování v listinné podobě.

Důležitým prvkem zákona je zásada, že obě verze dokumentů, těch papírových i elektronických, budou rovnocenné. Elektronická komunikace tak bude převážně probíhat mezi subjekty, které zřizují datové schránky povinně (úřady a právnickými osobami). Skutečně masovým se tento způsob korespondence stane až poté, co většina občanů (fyzických osob) bude mít rovněž zřízenou svou vlastní datovou schránku. I potom však zůstane řada lidí, kteří dají přednost osobnímu jednání s úřadem a některé agendy bezprostřední kontakt dokonce vyžadují.

Úvahám o možném nahrazení listovního styku elektronickou komunikací však chybí detailní rozbor problematiky komunikace úřadů na základě exaktních údajů. Ty doposud chybí a možná by obcím a městům prospělo, kdyby ve svých podmínkách takovou analýzu provedly. V každém případě by to pomohlo jejich konkrétnímu rozhodování o dalších krocích na tomto úseku.

Struktura a cena zásilek

Pro představitele územních orgánů samosprávy je v současné době důležité, že veškeré náklady spojené s provozem informačního systému datových schránek bude hradit stát.

Podařilo se to prosadit v Poslanecké sněmovně, díky pozměňovacímu návrhu poslance Toma Zajíčka, předsedy výboru pro veřejnou správu, k novele zákona o archivnictví a spisové službě -- zákon je stále v legislativním procesu.

Přesto, podívejme se na několik konkrétních čísel, která byla prezentována v době, kdy se očekávalo, že zprávy v datových schránkách budou České poště hrazeny jednotlivými uživateli. Jak již bylo uvedeno, není známa přesná struktura, ani celkové množství podání, která se v republice realizují prostřednictvím orgánů měst a obcí, dokonce ani jednotlivé úřady většinou tyto údaje nesledují.

Pro demonstraci efektivnosti elektronické komunikace byly použity zjednodušené údaje o komunikaci některých úřadů z plzeňského regionu (KÚ Plzeňského kraje, městské úřady v Rokycanech a Klatovech) -- viz tabulka úspor nákladů.

Tabulka úspor nákladů při klesající ceně za datovou zprávu

Listovní podání

Datové schránky -- 17,90 Kč

Datové schránky -- 9,90 Kč

Vidíme zde přehled jednotlivých typů podání u jednotlivých úřadů a náklady při současných cenách poštovného. K této skutečné, i když zjednodušené struktuře se uvádí také náklady na elektronickou komunikaci, podle hraničních (maximálních a minimálních) cen za jednu datovou zprávu, a z toho plynoucí úspory.

Je pochopitelné, že cena jedné zásilky bude postupně klesat s rostoucím počtem transakcí, uskutečněných prostřednictvím datových schránek. Očekávaný vývoj ceny ukazuje rovněž příslušná tabulka. Z maximální ceny 17,90 Kč za jednu transakci by se po překročení kumulativního počtu 123 milionů transakcí cena snížila až na 9,90 Kč. Ponechejme nyní stranou cenu jedné elektronické transakce, která se zdá být poměrně vysoká, zvážíme-li, že pro financování projektu mají sloužit také vydatné dotace z evropských fondů. Podívejme se na faktické údaje z regionu.

Rozbor komunikace

Pohled na uvedenou srovnávací tabulku nás přinutí k zamyšlení nad výší nákladů na komunikaci. Zkuste si zatipovat, kolik váš obecní či městský úřad ročně platí za poštovné. Je 1,5 mil. Kč v Klatovech, 830 tis. Kč v Rokycanech a 620 tis. Kč na krajském úřadě mnoho nebo je to optimální částka? Jeden a půl milionu korun je hodně peněz, ale je to jen zhruba jedna desetina procenta celkových výdajů městského rozpočtu v Klatovech v roce 2008. Obdobné to řádově bude i u Rokycan a na krajském úřadě.

Připomeňme si znova, že "náklady spojené s provozováním informačního systému datových schránek hradí stát z prostředků státního rozpočtu vyčleněných podle návrhu ministerstva pro stanovený účel v kapitole všeobecná pokladní správa". Taková je formulace novely zákona. Při prezentaci problematiky datových schránek uvedl Zdeněk Zajíček, náměstek ministra vnitra, že náklady jeho resortu na poštovné jsou v řádu 100 mil. Kč. Zvážíme-li, že v republice je přes 6 tisíc obcí, stovky úřadů a tisíce právnických osob (o fyzických osobách, které nemají povinnost schránky zřizovat nemluvě), náklady na provoz informačního systému datových schránek lze odhadovat v řádu několika miliard korun. I  když z hlediska objemu státního rozpočtu, který již překročil bilión korun, jde zase jenom o promile z celkové částky. Jak jsou ta čísla relativní.

Z uvedené srovnávací tabulky lze vyčíst další konkrétní údaje. Jakou strukturu a jaké počty podání zaznamenáváme na jednotlivých úřadech? Je například zajímavé, že počet podání na krajském úřadu (30 474) je za rok nižší, než na úřadu v Rokycanech (34 468), což je město s 13 tisíci obyvatel. Klatovy, kde žije 23 tisíc lidí už zaznamenáváme téměř 68 tisíc podání za rok.

Očekávané úspory

Jistě, nelze srovnávat krajský úřad se základním stupněm. Jde o zcela rozdílné kompetence, zcela rozdílný typ účastníků řízení i charakter a náročnost rozhodování. Úvahy o efektivitě práce úředníků, měřené počtem podání na poště, nejsou na místě. Je však třeba, při pohledu na strukturu podání jednotlivých úřadů, vidět výrazné rozdíly v poměru doporučených zásilek (KÚ -- 15 %, MěÚ Rokycany i MěÚ Klatovy -- cca 2 %), zásilek do vlastních rukou (KÚ -- 19 %, MěÚ Rokycany -- 36 %, MěÚ Klatovy 34 %), osobních podání (KÚ -- 6 %, MěÚ Rokycany -- 17 %, MěÚ Klatovy 23 %) a elektronická pošta (KÚ -- 17 %, MěÚ Rokycany -- 1,4 %, MěÚ Klatovy -- 0,4 %). Ano, většina rozdílů vyplyne z charakteru práce těchto úřadů, ze struktury jejich klientů (občan, právnická osoba), ale jiné položky zasluhují podrobnější rozbor, chceme-li uvažovat o úsporách při zavedení elektronické komunikace.

Příklad 1: Orgán veřejné moci, který většinu své korespondence posílá jako obálky s pruhem

Příklad 2: Orgán veřejné moci, který má více obyčejných zapsaných zásilek

Z příkladů, které uvádí Česká pošta (viz druhá tabulka), je patrné, že očekávaná úspora při zavedení datových schránek bude výrazně vyšší u úřadů, které většinu své korespondence posílají jako "obálky s modrým pruhem" -- úspora 40--67 %. Orgány, které ve své poště mají dnes převážně obyčejné zásilky uspoří méně, a to 11--51 %.

Průzkum omezeného vzorku obcí s pověřeným obecním úřadem prováděl Tomáš Lechner z VŠE Praha a zaměřil se zejména na rozbor jejich komunikace a příslušných nákladů (blíže viz Rozbor komunikace městských a obecních úřadů a Náklady na komunikaci obcí s pověřeným obecním úřadem). Průzkum potvrdil, že tento typ obcí nejvíce doručuje obyčejnými zásilkami, a i když elektronický způsob doručování zde představuje asi 18 % zásilek, nejnákladnější způsoby komunikace jsou u těchto obcí nejméně využívané.

Citovaný průzkum také potvrdil, že nejnákladnější způsob doručování je ze 75 % využíván pro komunikaci s fyzickými osobami, které však nebudou povinně zapojeny do systému datových schránek.

Všechny uvedené podklady tak vedou k jistému zpochybnění výpočtů očekávaných úspor. Nelze totiž předpokládat, že všechny listovní zásilky se automaticky s účinností zákona stanou předmětem elektronické komunikace. Stále zůstane množství subjektů (fyzických osob), kterým bude nutné doručit zásilky v listinné podobě. Stále zůstane řada typů rozhodnutí a podání, které svým charakterem budou vyžadovat listinnou podobu (např. projektová dokumentace ve stavebním řízení).

Efektivita systému datových schránek se tedy projeví jen při masivním přechodu od listovní korespondence k elektronickým dokumentům. Jejich všeobecné rozšíření však bude záviset především na zapojení obyvatelstva do systému. U právnických osob to bude vynuceno zákonnou povinností. Dá se předpokládat, že v regionech, kde je vysoká počítačová gramotnost obyvatelstva vzniknou k zavedení systému datových schránek příznivější podmínky.

Závěrem několik otázek

Zavedení systému datových schránek je prezentováno jako zásadní reforma veřejné správy, která přinese úsporu času a peněz.

Časové úspory jsou nepochybné a úředníci brzy pochopí, že je pro ně výhodnější komunikovat elektronicky než běhat s lejstry na podatelnu a na poštu. Ještě efektivnější však bude jejich postup, až budou jednotlivé agendy zpracovatelné pomocí strukturovaných formulářů, které umožní občanům i úředníkům řešit administrativní záležitosti i životní situace standardními postupy.

Prokázat finanční úspory je již složitější. Celkové náklady na poštovné jsou v řádu miliard korun. I když se dosáhne úspor v rozsahu desítek procent proti stávajícímu stavu, o efektivitě bude možné mluvit jen při rychlé návratnosti všech vynaložených nákladů na zavedení systému. Ty však zatím v plném rozsahu neznáme.

Kolik bude stát provoz, všechny navazující investice a jaká bude skutečná cena za jednu transakci?

Nikdo to zatím nevyslovil, nepovede však financování komunikace obcí prostřednictvím kapitoly všeobecná pokladní správa nakonec k návrhu na snížení jejich podílu na sdílených daních v rámci rozpočtového určení daní?

Antonín Eliáš