K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Veřejné osvětlení – součást bezpečného dopravního prostoru

Přezkumy hospodaření a časté chyby v rozpočtovém procesu

(Praktické zkušenosti z přezkumu hospodaření obcí 1.)

Datum: 15. 11. 2007, zdroj: OF 4/2007, rubrika: Ekonomika

V mnohých příspěvcích na dané téma byl opakovaně vyzdvižen apel na systémový přístup a společnou metodiku všech kontrolních orgánů, tedy externích auditorů, pracovníků Ministerstva financí a pracovníků krajských úřadů. Pokusíme se proto vyznačit nejčastěji opakované nálezy v průběhu rozpočtového procesu na straně územních samosprávných celků.

S ohledem na naše praktické zkušenosti s prováděním přezkoumávání hospodaření obcí, považujeme oblast rozpočtu a rozpočtového procesu za klíčovou agendu v hospodaření územních samosprávných celků, která se současně a významně prolíná do účetnictví i do správy majetku. Poukazujeme také na nutné souvislosti a rizika ve vnitřním kontrolním systému mající vliv na kontrolní zjištění auditora a jeho závěr vyjádřený ve zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření.

Rozpočtový výhled (§ 3 zákona č. 250/2000 Sb.)

Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem územní samosprávy, který se sestavuje zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Obsahuje základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobých závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. U dlouhodobých závazků se uvedou jejich dopady na hospodaření územního samosprávného celku po celou dobu trvání závazku.

Nejčastěji zjišťovaným nedostatkem v této oblasti je skutečnost, že rozpočtový výhled byl sice sestaven, ale nebyl schválen v orgánech samosprávy nebo byl schválen, ale bez další vazby na roční rozpočty. Rozpočtový výhled nebývá také každoročně upravován podle aktuálního stavu zdrojů a závazků nebo se při zpracování ročního rozpočtu nevychází z hodnot rozpočtového výhledu. Často jsou také chybně ve výhledu nereálně nadhodnoceny příjmy nebo nereálně podhodnoceny výdaje.

Peněžní fondy (§ 5 zákona č. 250/2000 Sb.)

Územní samosprávný celek může zřizovat peněžní fondy, a to pro konkrétní účely anebo bez účelového určení. Zdrojem peněžních fondů územního samosprávného celku mohou být zejména přebytky hospodaření z minulých let, příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce a nebo převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů.

Nejčastěji zjišťovaným nedostatkem bývá záměna ve způsobu financování. Určitý výdaj byl realizován z běžného rozpočtu, ačkoli byl rozpočtován jako výdaj z peněžního fondu. Dále je to absence bližších pravidel, které pro plnění a čerpání finančních prostředků z peněžních fondů nebývají stanovena. Chybou bývá také malá informovanost širších složek, kdy o hospodaření s fondy nejsou informováni zaměstnanci úřadu ani veřejnost.

Rozpočtová skladba (§ 12 zákona č. 250/2000 Sb.)

Rozpočet se zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby stanovené vyhláškou Ministerstva financí. Orgány samosprávy projednávají a schvalují rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby tak, aby schválený rozpočet vyjadřoval závazné ukazatele, jimiž se mají povinně řídit jak výkonné orgány obce, tak právnické osoby zřízené v působnosti obce, ale i další osoby, které mají být příjemci dotací nebo příspěvků z rozpočtu.

Nejčastějším nedostatkem v této oblasti je podcenění kontrolní funkce rozpočtu, kde často chybí stanovení závazných ukazatelů. Dále je to propojenost a návaznost (kontinuita) rozpočtového procesu, jeho průchodnost. Se schválenými závaznými ukazateli nebývají v souladu vnitřní pravidla územně samosprávného celku pro sestavování a čerpání rozpočtu, stanovení kompetencí v závislosti na schválené závazné ukazatele a v průběhu roku prováděné úpravy rozpočtu.

Rozpočtové provizorium (§ 13 zákona č. 250/2000 Sb.)

Nebude-li rozpočet schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se jeho rozpočtové hospodaření v době do schválení rozpočtu pravidly rozpočtového provizoria.

Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření stanoví zastupitelstvo obce. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení.

Nejčastějším nedostatkem v této oblasti je absence vnitřních pravidel, která pro rozpočtové provizorium nejsou sestavena případně schválena. Dále většinou chybí analýza skutečných potřeb. Rozpočtové provizorium je schváleno bez vazby na existující závazky splatné v období rozpočtového provizoria. Chybou bývá také nedodržování fiskální kázně, kdy se obec zaváže k finančnímu plnění nad rámec rozpočtového provizoria.

Rozpis rozpočtu (§ 14 zákona č. 250/2000 Sb.)

Po schválení rozpočtu v zastupitelstvu se jeho rozpis provádí neprodleně. Součástí rozpisu rozpočtu je sdělení závazných ukazatelů rozpočtu těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit. Při rozpisu se rozpočet člení podle podrobné rozpočtové skladby.

Nejčastěji zjišťovanými nedostatky je chybějící návaznost rozpisu na schvalovací principy. Rozpis rozpočtu není proveden v druhovém a odvětvovém členění, jak byl schválen.

Chybou bývá také neprůchodnost důležitých informací, kdy se závaznými ukazateli rozpočtu nejsou mnohdy seznámeni příkazci operací, ani ředitelé zřizovaných příspěvkových organizací a dalších vnitřních organizačních složek.

Změny rozpočtu (§ 16 zákona č. 250/2000 Sb.)

Rozpočet může být po jeho schválení změněn z důvodu změny v organizaci (organizační změny), změny právních předpisů nebo změny objektivně působících skutečností (věcné změny). Změny rozpočtu se provádějí rozpočtovými opatřeními, které se evidují podle časové posloupnosti.

Rozpočtovým opatřením je přesun rozpočtových prostředků (aniž by se změnil jejich celkový objem), použití nových nepředvídaných příjmů (zvýší se celkový objem rozpočtu) a vázání rozpočtových výdajů (objem rozpočtu se snižuje). Rozpočtová opatření se uskutečňují povinně, jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku.

Nejčastějším nedostatkem bývají nedostatečně stanovené kompetence a odpovědnosti. Absence vnitřních pravidel obce pro stanovení rozsahu a kompetencí pro provádění rozpočtových úprav. Neprovádí se pravidelné měsíční kontroly plnění rozpočtu a nesledují se potřeby změn rozpočtu. Zpravidla chybí synchronizace postupů při úpravách rozpočtu. Rozpočtové úpravy jsou prováděny na nereálně nadhodnocené příjmy rozpočtu nebo nereálně podhodnocené výdaje rozpočtu.

Nesledují se základní principy fiskální politiky obce, zda v úpravě jsou zahrnuty rezervy rozpočtu nebo položky financování a zda rozpočet po úpravách je schodkový, přebytková nebo vyrovnaný. V případě schodku rozpočtu se nezkoumá zajištění financování tohoto schodku. Rozpočtová opatření bývají v souvislosti s provedenými výdaji zpracovány opožděně, schvalovací procedury nesouhlasí s potřebnými postupy podle harmonogramu.

Rozpočtová opatření postrádají v některých případech formální náležitosti a věcné odůvodnění dané změny. Nevede se operativní evidence rozpočtových opatření v chronologickém uspořádání.

Závěrečný účet (§ 17 zákona č. 250/2000 Sb.)

Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření obce souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. V něm jsou obsaženy údaje o plnění rozpočtu v členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních operacích včetně tvorby a použití fondů, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření obce a zřízených právnických osob i hospodaření s jejich majetkem. Součástí závěrečného účtu je vyúčtování finančních vztahů k jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob. Obce jsou povinny dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok a zpráva o výsledku přezkoumání je součástí závěrečného účtu.

Návrh závěrečného účtu musí být vhodným způsobem zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu. Připomínky mohou občané uplatnit buď písemně nebo ústně na zasedání.

Projednání závěrečného účtu se uzavírá vyjádřením:

  1. souhlasu s celoročním hospodařením, a to bez výhrad nebo
  2. souhlasu s výhradami, na základě nichž přijme zastupitelstvo opatření potřebná k nápravě; přitom vyvodí závěry vůči osobám, které způsobily obci škodu.

Nejčastěji zjišťované nedostatky se týkají srozumitelnosti vyhodnocených údajů, úplnosti údajů a dále naplnění požadavků na přesné vyjádření formulace podle zákona. Je zde také otázka kompatibility. Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření není součástí závěrečného účtu a je schvalována samostatně.

Dále je to otázka úplnosti a spolehlivosti informací. V závěrečném účtu nejsou prezentovány doplňující komentáře k významným položkám tvorby a čerpání rozpočtu nebo k významným úpravám rozpočtu, ke kterým došlo v průběhu roku. V závěrečném účtu nebývají rovněž prezentovány doplňující údaje k položkám financování a informace o výši a struktuře úvěrové zátěže územního samosprávného celku, případně druhu a hodnoty zastaveného majetku, který se k úvěru váže. Pro potřeby projednání závěrečného účtu nebývají také vyžadovány informace uvedené v příloze účetní závěrky za běžný rok, mnohdy z důvodu, že o tomto informačním zdroji odpovědní pracovníci ani neví.

Obecné shrnutí

  1. Požadavky obecně závazných předpisů na kvalitu rozpočtového procesu jsou mnohdy plněny s větší či menší mírou formálnosti. Při projednávání zjištěných nedostatků se auditoři setkávají s opakovanými námitkami a poukazováním na neslučitelnost vyžadovaného postupu ve srovnání s existujícími ekonomicko-společenskými podmínkami. Námitky se týkají celkové nejistoty obcí např. v přidělování dotací, nestálostí právního rámce a dalších rizikových oblastech. Poslání dlouhodobého rozpočtového výhledu se tak zcela míjí se zamýšleným cílem v uvedené dikci zákona o rozpočtových pravidlech
  2. Pro použití peněžních fondů podle zákona mají být stanovena transparentní pravidla, neboť to jsou dodatečné zdroje financování pro krytí vybraných potřeb. Pravidla je třeba stanovit "ex ante", jinak může docházet k zneužití pravomoci v nakládání s těmito peněžními prostředky či voluntaristickým přístupům. Problém souvisí s celkovým nastavením kontrolního prostředí ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (ZoFK)
  3. Struktura rozpočtu, podléhající schválení zastupitelstva není předepsána. Obecně je třeba dodržet danou rovnici: Příjmy minus Výdaje = cca Financování.
    Z výše uvedených ustanovení ovšem vyplývá nutnost stanovení určitých závazných ukazatelů. Kvalita rozpočtového procesu, promyšlenost postupů a procesů jsou znaky celkové dosahované úrovně finančního řízení a řídící kontroly. Z toho důvodu je třeba zvolit vhodnou metodu při tvorbě a schvalování rozpočtu a následně jeho rozpisu podle položek rozpočtové skladby. Z takto stanovených procesů se dá dovodit i odpovědnost a kompetence za zpracování a odsouhlasení úprav rozpočtu.
  4. Pro rozpočtové provizorium platí to co bylo již ve shrnutí shora uvedeno.Snad jen opakovaně zdůraznit, že pravidla pro hospodaření podle výše uvedeného rozpočtového provizoria mají být, v souladu s ustanovení § 25 a § 26 ZoFK předem vyhlášena prostřednictvím vnitřního předpisu.

Závěrem

Rozpočet a rozpočtový proces jsou v praxi územního samosprávného celku základní a u opakujících se činností s jasně oddělenou odpovědností volených a výkonných orgánů, vyžadující vzájemnou spolupráci a důvěru. Zároveň se jedná o proces náchylný k mnoha rizikům.

Rozpočtová nekázeň může být významně ovlivněna lidským faktorem a lze ji eliminovat kvalitním systémem vnitřních kontrol. Opakovaně zjišťované nedostatky jsou umožněny či podmíněny stálou absencí odpovídajícím způsobem uspořádaného vnitřního kontrolního systému v mnohých územních uspořádání. Opakovaně je třeba v této souvislosti zdůraznit, že prostřednictvím vnitřních norem se delegují pravomoci, odpovědnost a závazné termíny pro jednotlivé úkony na všechny úrovně výkonu samosprávných činností. Umožňují porovnávat stav skutečný se stavem očekávaným a jsou podmínkou pro zkvalitnění hospodaření a pro odstraňování výše uvedených nedostatků.

Ing. Jana Uhlířová, auditor, C.P.A. Audit, spol. s r. o.; Ing. Danuše Prokůpková, auditor, členka Výboru KAČR, pro veřejný sektor

Seriál Praktické zkušenosti z přezkumu hospodaření obcí

  1. Přezkumy hospodaření a časté chyby v rozpočtovém procesu, 15. 11. 2007 (právě čtete)
  2. Chyby v účetnictví podle auditora při přezkumu hospodaření samospráv, 10. 3. 2008
  3. Nejčastější závady při přezkumech hospodaření v oblasti majetku, 27. 5. 2008
TOPlist
TOPlist