K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti rozpočtů

(Typové problémy při přezkoumávání hospodaření 1.)

Datum: 22. 11. 2006, zdroj: OF 4/2006, rubrika: Ekonomika

Přezkoumání hospodaření v oblastech týkajících se rozpočtu sleduje ověření tří základních oblastí. Především je to soulad rozpočtového procesu s požadavky zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, dále jde o plnění rozpočtu (rozpočtového provizoria) a dodržení pravidel schválených příslušnými orgány územního celku pro tuto oblast, a nakonec jde o v soulad klasifikace jednotlivých příjmů a výdajů s vyhláškou o rozpočtové skladbě.

S ohledem na to, že rozpočtové hospodaření je základním nástrojem finančního řízení územních celků (dále jen "ÚSC"), je nutno počítat s tím, že na tuto oblast bude při přezkoumání hospodaření kladen maximální důraz.

Problematika rozpočtového procesu

Rozpočtový výhled

Při přezkoumávání hospodaření se bohužel často setkáváme s tím, že rozpočtový výhled je zpracován pouze pro-forma, ale není s ním pracováno aktivním způsobem jako s nástrojem střednědobé a dlouhodobé rozpočtové politiky. To se projevuje zejména v následujících oblastech:

  • rozpočtový výhled je sestavován pouze na velice krátké časové období -- zpravidla běžný a následující rok, přičemž tento výhled nepokrývá období, kdy se finančně začnou významně projevovat aktuální rozhodnutí orgánů ÚSC (zejména případy, kdy rozpočtový výhled nezahrnuje období, kdy dojde ke splácení úvěrů či jiných půjček,
  • rozpočtový výhled je sestaven jednorázově a není s ním průběžně pracováno v okamžicích významnějších rozpočtových opatření, které mohou významným způsobem měnit koncepci rozpočtového výhledu. Typická je situace, kdy v rámci rozpočtového výhledu je počítáno s určitými investicemi, v průběhu roku se však, například pod vlivem možnosti získání dotace, rozhodne o realizaci jiné investice, která ovšem vyžaduje určitou míru spolufinancování. Pokud se jedná o zásadnější záležitost, mělo by být v rámci jednání o takovémto rozpočtovém opatření zároveň diskutováno, zda nejsou narušeny investiční akce zahrnuté v rozpočtovém výhledu a pokud ano, jakým způsobem chce ÚSC situaci řešit.
Kompetence a věcné nesprávnosti

Výše uvedené záležitosti se mimo jiné promítají i do diskusí, kdo je kompetentní ke schválení rozpočtového výhledu. Je pravdou, že ze zákona o obcích, ani ze zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nevyplývá, že by rozpočtový výhled musel být projednáván či dokonce schválen zastupitelstvem. Účelem sestavování rozpočtového výhledu, jako střednědobého a dlouhodobého finančního plánu, je zajistit určitou finanční stabilitu, na kterou by měly navazovat rozpočty v jednotlivých letech schvalované zastupitelstvem. Rozpočtový výhled je také určitou finanční syntézou jednotlivých politik ÚSC. Musíme proto nutně dospět k závěru, že se jím musí detailně zabývat zastupitelstvo.

Některé nesprávnosti technického rázu vedou k věcným chybám při sestavování rozpočtového výhledu a většinou znamenají podhodnocení nutných výdajů, respektive potřeby zvýšeného financování:

  • do rozpočtového výhledu je například správně zahrnut určitý investiční výdaj, nejsou však již řešeny další výdaje, které následně přímo souvisí s provozem realizované investice (například zimní stadion, plavecký areál, kulturní a sociální zařízení apod.). Nebo když obec realizuje výstavbu bytů s částečným financováním z úvěru a splátky nastaví na úrovni předpokládaného inkasa nájemného. Nikdo však nepočítá s nutnými opravami, které si v delším časovém horizontu vyžádají část prostředků z inkasovaného nájemného.
  • v rámci rozpočtového výhledu se často předpokládá, že je možno plně vyčerpat všechny finanční prostředky bez potřeby úvěrového financování. Tento předpoklad je naprosto mylný, neboť ÚSC potřebuje vždy mít k dispozici určitou část peněžních prostředků pro krytí svých potřeb (nerovnoměrný průběh inkasa příjmů a realizace výdajů).

Většinou tedy již bývá rozpočtový výhled sestaven, problémem je však skutečnost, že je sestaven pouze pro-forma, což neumožňuje naplnění jeho účelu.

Rozpočtové provizorium

V případě, že není před začátkem kalendářního roku sestaven rozpočet, hospodaří ÚSC podle pravidel rozpočtového provizoria. V zásadě se setkáváme s následujícími problémy nesprávně nastavených pravidel:

  • často nesprávně uplatňovaným principem bývá, že rozpočtové provizorium je postaveno na pravidlu realizace běžných výdajů na úrovni 1/12 skutečnosti předchozího roku. To se jeví jako adekvátní, nicméně u některých položek se jedná o princip fakticky nesplnitelný -- zmínit můžeme například spotřebu energií
  • typickým problémem v rámci rozpočtového provizoria je opomenutí závazků z hospodaření minulého roku. Situaci řeší začlenění pravidla, že v rámci rozpočtového provizoria lze také hradit výdaje vyplývající z nedočerpání rozpočtovaných výdajů z minulých let na investičních akcích.

Osoba provádějící přezkoumání nemůže porušení některého z limitů v rámci rozpočtového provizoria přejít tím, že požadavek je nelogický, zastupitelům se to může jevit naopak naprosto logické. Auditorovi tedy porušení daného limitu konstatuje a případně upozorní, že toto porušení vyplývalo spíše z nesprávně stanoveného limitu.

Problematika schvalování rozpočtu

Pokud si odmyslíme problematiku dobrovolných svazků obcí, nesetkáváme se při schvalování rozpočtu v praxi zpravidla s nedodržením určitých procesních postupů. Vážnější komplikace však nastávají v oblasti vlastní prezentace návrhu rozpočtu -- nejčastěji se setkáváme s následujícími problémy:

Způsob zahrnutí položek financování do rozpočtu

Často jsme svědky situace, kdy do rozpočtových příjmů jsou zahrnovány i položky financování a to jak na straně výdajů, tak i příjmů. Rozpočet tohoto charakteru pak zpravidla končí konstatováním, že celkové příjmy (se zahrnutím položek fondu rezerv a rozvoje, zapojením nových úvěrů apod.) a celkové výdaje (včetně splátek úvěrů a půjček, a dále případné rezervy bez jakékoliv specifikace) pak dosahují stejnou částku a rozpočet je tedy vyrovnaný. Vyrovnanost příjmů a výdajů zde fakticky znamená, zda daný ÚSC má na určité výdaje zajištěny zdroje.

Tento pohled je však naprosto nesprávný -- v rámci rozpočtu by prvotně mělo dojít k identifikaci skutečných rozpočtových příjmů a proti tomu by měly být postaveny rozpočtované výdaje běžného roku. Z toho vyjde saldo rozpočtu. Teprve poté je v rámci rozpočtu nutno řešit takzvané financování, například definovat, jak se pokryje schodek rozpočtu.

Pokud auditor vysvětlí zastupitelům, že rozpočet, který schválili jako vyrovnaný je ve skutečnosti schodkový s potenciálním prohloubením zadluženosti, setkává se velice často až se zděšením. Je také příznačné, že v řadě případů si představitelé ÚSC vůbec nepřejí prezentovat rozpočtované (respektive skutečné) saldo hospodaření, což ovšem vede ke zhoršení informační pozice zastupitelů, ale i občanů.

Také položky rezerv bývají někdy v rámci rozpočtu používány nesprávným způsobem. Zahrnutí rezervy jako rozpočtového výdaje je v pořádku, pokud obec předpokládá výdaje, které nelze přesně specifikovat a z tohoto důvodu tyto výdaje "rezervuje" v rámci rozpočtu. V praxi je však pod rezervu často zahrnován jakýkoliv volný finanční zdroj, což je samozřejmě zavádějící. V této oblasti se můžeme setkat i se záměrnými zkresleními.

Určitost označení položek příjmů a výdajů

V praxi bývá často označení položek v rámci schvalovaného rozpočtu natolik neurčité, že je následně velice obtížné hodnotit, zda takovýto limit byl splněn či nikoliv. Typickými konfliktní situace nastane, když v rámci rozpočtu je schválena určitá investiční akce a v rozpočtu je také položka "projekty". Většinou nejsou stanovena pravidla, zda se investiční akce schvaluje včetně projektu či nikoliv (u větších akcí může jít až o milionové rozdíly). Osoba provádějící přezkoumání v takovém případě musí situaci popsat s tím, že si členové zastupitelstva si problémy vzájemně vyjasnit.

Rozpis schváleného rozpočtu

V některých případech se auditoři setkali s neuvěřitelnou situací, že při rozpisu schváleného rozpočtu do struktury dle vyhlášky č. 323/2002 Sb. (tj. navedení do výkazu FIN 2 -- 12 M) nebyly dodrženy základní vazby. Například neodpovídal rozpočtovaný schodek apod., a to z důvodů, které ÚSC nebyl schopen vysvětlit. Problém se logicky objevoval při projednání závěrečného účtu. Zastupitelstvo je pak zcela mylně informováno o plnění schváleného rozpočtu. Je naprosto nezbytné kontrolovat vazby mezi schváleným rozpočtem a údaji ve výkazu FIN 2-12 M. Jakékoliv disproporce musí být pracovníci ÚSC schopni doložit.

Problematika rozpočtových opatření

Ekonomická realita samozřejmě vyvolává nutnost průběžné aktualizace plánů hospodaření, což by se technicky mělo projevovat v provádění úprav rozpočtu. Bohužel v řadě případů nebývá aktuální rozhodnutí o změně finančních toků okamžitě promítnuto jako rozpočtové opatření. Stává se dokonce, že na jednom jednání zastupitelstva je schváleno rozpočtové opatření a zároveň je schválena akce, která toto rozpočtové opatření překračuje.

Pokud v rámci jednání dochází k více rozhodnutím, která mohou znamenat změnu schválených příjmů či výdajů, a tyto nejsou zapracovávána do schvalovaného rozpočtového opatření, není potom řada členů příslušných orgánů schopna komplexně posoudit finanční dopady takovýchto rozhodnutí.

Problematika plnění rozpočtu

Předmětem neustálých diskusí mezi ÚSC a auditory při provádění přezkoumání hospodaření jsou dva typové problémy:

  1. došlo k realizaci určitého výdaje, který byl teprve následně schválen v rámci rozpočtu (rozpočtové úpravě)
  2. došlo ke smluvnímu zavázání ÚSC k určitému výdaji, přičemž daný výdaj byl realizován až po jeho schválení v rámci rozpočtu (rozpočtové úpravě).

V prvním případě představitelé ÚSC zpravidla akceptují, že se jedná o nesprávný postup. Následné schválení výdajů staví rozpočet nikoliv do role prostředku k usměrňování finančních toků ÚSC, ale pouze do pozice informativní. Ve vazbě na zákon o finanční kontrole ve veřejné správě, je zřejmé, že dochází k porušení základních principů finančního hospodaření. Upozornění auditora na nesprávnosti v těchto případech by se neměla týkat naprosto nezbytných výdajů (např. čerpání výdajů na zimní údržbu v době kalamity), ale v ostatních případech je upozornění nezbytné.

V druhém případě řada ÚSC považuje provedený postup za správný. Zde je nutno rozlišovat dvě situace:

  1. ÚSC sice uzavírá určitou smlouvu, k její realizaci však dochází až po přijetí příslušného rozpočtového opatření (to je v souladu s principy finančního hospodaření).
  2. ÚSC podnikl kroky, které ho zavazují k realizaci určitého výdaje (objednané plnění bez možnosti odstoupení od smlouvy, či dané práce se provedly před jejich začleněním do rozpočtu). Takový postup je v zásadním rozporu s principy hospodaření s rozpočtem.

Často se setkáváme s námitkou, že jinak, než porušením zásad by nebylo možné akci vůbec realizovat. V zásadě však je problém spíše v nastavení nesmyslných pravidel při schvalování rozpočtu. Auditor je povinen upozornit na každou operaci, která není v souladu s rozpočtem. Jde o tři skupiny případů: nesprávně nastavená rozpočtová pravidla, objektivní situace, kterou ÚSC musel řešit, či faktická svévole managementu obce. Vyhodnocení, o jaký případ jde přísluší zastupitelstvu ÚSC při schvalování závěrečného účtu.

Klasifikace příjmů a výdajů

Některé typické nesprávnosti a problémy se dotýkají klasifikace příjmů a výdajů z hlediska platné rozpočtové skladby (vyhláška č. 323/2002 Sb.).

  • neprovádění oddělování příjmů z nájemného a služeb k vyúčtování v případě bytového hospodaření. Tato chyba zpravidla vede k tomu, že na bázi výkazu FIN 2-12 M není možno vyhodnotit dlouhodobější vývoj příjmů z nájemného bytů a v neposlední řadě také relevantním způsobem stanovit daňovou povinnost,
  • porušování zákazu kompenzace příjmů a výdajů pro případy, které nejsou pokryty v rámci § 21 zákona č. 250/2000 Sb.,
  • nesprávnosti vyplývající z klasifikace kapitálových a provozních výdajů a to zejména v případech rekonstrukcí či modernizací nemovitostí -- zde se samozřejmě objevuje řada případů, které jsou hraniční záležitostí, což je navíc například v případě investic do komunikací podpořeno tím, že prováděcí vyhláška k zákonu o pozemních komunikacích chápe pojem oprava mnohem šířeji než zákon o účetnictví,
  • nezachycování vedlejších výdajů souvisejících s pořízením určité investice do investičních výdajů (jako vedlejší pořizovací výdaj) -- jedná se například o otázku doprav, montáží, stavebních dozorů apod.

Ing. Zdeněk Nejezchleb, Výbor pro veřejný sektor KA ČR

Seriál Typové problémy při přezkoumávání hospodaření

  1. Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti rozpočtů, 22. 11. 2006 (právě čtete)
  2. Typové problémy při přezkoumávání hospodářské činnosti, 6. 2. 2007
  3. Typové problémy při přezkoumávání nakládání s majetkem obcí, 18. 4. 2007
  4. Typové problémy při přezkoumávání nakládání s pohledávkami, 27. 6. 2007
TOPlist
TOPlist