K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Novela shromažďovacího zákona – co skutečně přinese obcím?

Datum: 9. 6. 2015, zdroj: OF 2/2015, rubrika: Legislativa

V únorovém čísle časopisu Obec & finance byl publikován příspěvek Stanislava Kadečky a Filipa Rigela k novele zákona o právu shromažďovacím. Text je parafrází zpravodajské zprávy prvního ze jmenovaných k novele pro Legislativní radu vlády (LRV).

Jan Potměšil
Jan Potměšil
Kateřina Jamborová
Kateřina Jamborová

Nešlo však o zprávu jedinou – druhou, s jinými závěry a v zásadě pozitivně vyznívající, zpracoval např. ústavní právník doc. Jan Wintr. I v následné diskuzi LRV pak byly názory předestřené v článku spíše menšinové. Jako hlavní zpracovatelé novely si dovolujeme na text reagovat, neboť chceme upřesnit a vysvětlit, co je skutečně cílem předkládané novely, a zejména představit její hlavní přínosy pro aplikační praxi obcí. Výše zmíněný příspěvek totiž ve skutečnosti vůbec neseznamuje s podstatnými změnami, které novela přináší.

K nutnosti novelizace zákona

Po novelizaci zákona volají zástupce obcí pravidelně a Ministerstvo vnitra v minulosti vždy pečlivě zvažovalo, zda je novela skutečně nezbytná.

Stávající zákon o právu shromažďovacím (dále jen „ShrZ“) je opravdu normou, která dosud neprošla žádnou bouřlivou novelizační vlnou, a v podstatě s drobnými změnami platí od roku 1990 a v mnohém navázal na rakousko-uherský zákon č. 135/1867 ze dne 15. 11. 1867 ř. z., o právě shromažďovacím, který byl následně recipován do práva Československé republiky a platil až do 30. 9. 1951, kdy byl zrušen zákonem č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organisacích a shromážděních. Kromě zákona samotného se při formulaci ShrZ do značné míry čerpalo i z prvorepublikové judikatury.

Ustanovení ShrZ se aplikují na širokou škálu různých shromáždění, a to od pokojných průvodů matek bojujících za dětská hřiště až po shromáždění pravicových radikálů, což klade značné nároky na erudici úředníků obce při aplikaci zákona. Při výkladu zákona totiž musí brát v potaz i ústavní hlediska a důležitá je alespoň rámcová znalost judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Řadu aplikačních problémů v období posledních zhruba pěti let skutečně vyjasnil Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“), jehož judikaturu musí úředník rovněž podrobně znát. Především pro menší obce, které se s tímto zákonem nesetkávají často, představuje praktická aplikace zákona velmi tvrdý oříšek. A to přesto, že Ministerstvo vnitra v rámci své metodické činnosti vydává výkladová stanoviska, manuály pro obce, pořádá konference a konzultační dny. Pořád však není výjimečné, že se lze setkat se zjevně protizákonným rozhodnutím o zákazu shromáždění (např. zákaz bez jakékoliv opory v zákoně), a úředníci tápou i při postupu během shromáždění samotného, například stran rozpouštění shromáždění.

Nelze souhlasit s tvrzením, že naprostou většinu výkladových problémů již překlenula judikatura Nejvyššího správního soudu. Převážná většina rozhodnutí NSS se týká pouze zákazu shromáždění. V tomto bodě judikatura podrobně vysvětlila, za jakých okolností lze shromáždění zakázat, novela tento stav respektuje a nemá ambici do důvodů pro zákaz (či rozpuštění) shromáždění zasahovat. Dochází tak pouze k dílčím zpřesněním ve formulacích, nicméně důvody pro zákaz či rozpuštění se nemění (tím spíše pak návrh novely není jen přehledem judikatury NSS).

Úředník obce však při aplikaci zákona řeší i spoustu jiných otázek, než jen zákaz, jde např. o nesoulad běhu lhůt vymezených v zákoně a ve správním řádu (lhůta pro zákaz, pokud je shromáždění oznamováno e-mailem), obecně o nesoulad zákona s jinými správními předpisy (rozpuštění shromáždění jako faktický pokyn či rozhodnutí na místě), o zastaralou a těžko vyložitelnou terminologii, o povinnosti, které již nelze splnit (vyhlášení rozhlasem), a další otázky, které nyní zákon vůbec neupravuje (oznámení shromáždění na místo, kde se koná veřejný podnik, např. vánoční trhy nebo koncert), střet více oznámení v jednom místě a čase (existuje rozpor mezi zněním zákona a praxí některých úřadů, které automaticky nezakazují později oznámené shromáždění na stejný čas, stejně jako rozpor mezi zněním zákona a tím, jak jej vyložil NSS). Tyto otázky judikatura doposud buď neřešila vůbec, nebo jen v omezené míře a bez jasného návodu pro uživatele zákona.

Konkrétní změny kritizované v článku

Předkládaná novela modifikuje zákaz konání shromáždění v blízkosti Parlamentu. Navrhované znění bude místo dosavadní stometrové hranice obsahovat přímo výčet ulic, kde se nikdo shromažďovat nesmí. V tomto bodě je výsledné znění kompromisem mezi požadavky jednotlivých připomínkových míst, zejména pak Policie ČR, Magistrátem hl. m. Prahy a ČMKOS. Současná stometrová hranice není vhodná, činí aplikační problémy jak policii, tak magistrátu. Nově navrhované znění přispívá k větší právní jistotě účastníků shromáždění, oproti předchozímu stavu, kdy nebyl zřejmý ani okruh budov, od nichž se koridor pro zákaz shromáždění určuje, ani přesná působnost zákazu v okolí Parlamentu ČR. Navrhované znění není možná ideální, nicméně právě v důsledku snahy maximálně vyjít vstříc ústavně zaručenému právu dochází k faktickému rozšíření míst pro shromažďování. A to souběžně s garancí jistoty a znalosti, kde zákaz platí, a kde již ne. Novela je vedena snahou o nalezení rovnováhy mezi zájmem na nerušeném jednání Parlamentu ČR a na bezpečí ústavních činitelů na jedné straně, a zájmem na zachování práva shromažďovacího na straně druhé, kdy zároveň usiluje o zvýšení právní jistoty uživatelů zákona. Tento problém je však z hlediska aplikace zákona marginální, a setkává se s ním pouze Magistrát hl. m. Prahy a Policie ČR.

Dalším kritizovaným bodem je možnost úřadu stanovit omezující podmínky pro konání shromáždění. Možnost stanovit podmínky je dána tehdy, je-li uložení podmínek nezbytné k zajištění pokojného průběhu shromáždění, resp. k zajištění veřejného pořádku či k ochraně práv jiných. Takovými okolnostmi může být zejména střet v místě a čase s jiným shromážděním nebo kulturním podnikem (městské trhy či slavnosti, sportovní akce), anebo je nedostatečně vymezeno místo konání shromáždění ze strany svolavatele, zejména koná-li se v lokalitě více akcí. V rozhodnutí pak úřad např. konkrétněji vymezí místo na náměstí, kde se má shromáždění konat, a kde se bude konat jiná demonstrace. Cílem stanovení podmínek není omezení práva shromažďovacího, ale naopak dosažení cíle, kdy se mohou konat i ta shromáždění či ty akce, které mezi sebou na první pohled kolidují. Paušální možnost zákazu shromáždění z důvodu kolize, která je někdy považovaná až za protiústavní, by měla být jen krajním opatřením. Úřad je při svém rozhodování vázán zásadou přiměřenosti a stanovení podmínek nesmí vést k popření shromažďovacího práva.

Úřad může eventuálně stanovit i jiné podmínky, které jsou s ohledem na potřebu ochrany a zajištění veřejného pořádku či ochranu práv a svobod jiných nezbytné. Např. nedojde-li k dohodě se svolavatelem, lze vést trasu pochodu jinou ulicí (pokud na určité trase např. hrozí vyvolávání nepokojů či zastrašování místního obyvatelstva). Namísto zákazu celé akce je tak např. pouze korigován plán pochodu, čímž je na jedné straně zachováno právo se shromažďovat, a na druhé straně je ochráněn i veřejný pořádek a právo na ochranu před zastrašováním či rasistickými projevy.

Rozhodnutí o stanovení podmínek průběhu shromáždění je doručeno vyvěšením na úřední desce. Proti rozhodnutí lze podat žalobu. O stanovení podmínek pro konání shromáždění rozhodne úřad formou rozhodnutí neprodleně, nejpozději však do tří pracovních dnů od okamžiku, kdy obdržel oznámení splňující všechny zákonné náležitosti. Rozhodnutí se vydává a je přezkoumatelné za stejných podmínek jako rozhodnutí o zákazu shromáždění. Obdobná právní úprava platí i v Německu. Možnost stanovení podmínek povede k tomu, že obce nebudou muset sahat k nejtvrdšímu opatření, tedy k zákazu shromáždění, pokud mohou jiným způsobem stanovit svolavateli podmínky, které zajistí pokojnost shromáždění. Zároveň budou mít obce v případě kolizí vícero shromáždění nebo při konání rizikových akcí v ruce určitou „páku“, kterou dříve neměly (!), pokud se s tvrdohlavým svolavatelem nebylo možno dohodnout.

Cílem novely je zde opět přispět k širší realizaci shromažďovacího práva, kdy díky možnosti „měkčí“ regulace nebudou muset obce vždy sahat přímo až k zákazu, anebo přenechávat regulaci až na policii během akce. Daná omezení jsou zároveň přípustná i z pohledu Listiny základních práv a svobod.

V článku kritizované porušení kasačního principu při přezkumu věci u NSS (NSS rozhodnutí o stanovení podmínek může sám změnit) je navrženo v návaznosti na zakotvení možnosti změny rozhodnutí o stanovení podmínek konání shromáždění ze strany správního soudu první instance. Navržené ustanovení má být případem výjimečného prolomení kasačního principu, který je odůvodněn významem projednávané věci, především zájmem na rychlé a efektivní ochraně před nezákonným zásahem do ústavně zaručeného politického práva. Cílem návrhu je maximálně usnadnit výkon práva na shromažďování, k čemuž je třeba i vydání včasného rozhodnutí ve správním soudnictví. V případě, že by bylo striktně trváno na kasačním principu, kasační rozhodnutí by bylo jen zbytečným mezikrokem před opakovaným rozsudkem krajského soudu vázaného právním názorem NSS. V mezidobí by však už zpravidla marně uplynul termín shromáždění, a to by nemohlo být bez nezákonných omezení konáno. Dle navržené úpravy bude moci naopak NSS při přednostním projednání věci rozhodnout tak, aby mohlo být shromáždění ještě včas konáno v souladu se zákonem. Soudům se zároveň nevytváří prostor pro neomezenou kreativitu, změna rozhodnutí může zásadně vycházet jen z návrhů sporných stran a okolností věci.

Další stěžejní novelizační body

Předkládaná novela upřesňuje pojem shromáždění a upravuje institut tzv. spontánních shromáždění. Zástupci úřadu a Policii ČR se dále výslovně přiznává pravomoc k udílení pokynů za účelem zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku (vstupování demonstrantů do vozovky, blokační protidemonstrace, rušení shromáždění výkonem jiné činnosti nebo naschvály, riziko újmy na zdraví či majetku apod.).

Upřesňuje se proces a pravomoc k rozpouštění shromáždění. Rozpuštění je výslovně upraveno jako faktický výkon pravomoci, resp. zásah na místě, jehož zákonnost je přezkoumatelná soudem. Vypouští se námitkové řízení proti rozpuštění. Tím se zjednodušuje dnešní stav, kdy se má rozpouštět formou rozhodnutí ústně vyhlášeného na místě, o němž se vydává potvrzení a později vyhotovuje písemné rozhodnutí (které často není komu doručit).

Koncepčně přepracováno je i správní trestání, kde dochází k rozdělení na přestupky a správní delikty právnických osob. Dosavadní skutkové podstaty, byť přesněji formulované, zůstávají v zásadě zachovány, zvyšuje a sjednocuje se ale výše pokuty. Nově se speciálně postihuje např. neplnění pokynů úřadu nebo Policie ČR a nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek konání shromáždění.

Nově se upravuje poměr ke správnímu řádu, jehož aplikace už není až na výjimky paušálně vyloučena, naopak správní řád se použije subsidiárně (je tak už zřejmé, že se aplikují např. i instituty účastenství, nahlížení do spisu apod.).

Dále se upřesňuje okruh náležitostí oznámení, který se rozšiřuje o kontaktní údaje (e-mail, telefon) tak, aby byla usnadněna komunikace svolavatelů s obecním úřadem. Zdůrazňuje se též nově povinnost svolavatele být přítomen na jím oznámeném shromáždění a plnit zde své povinnosti.

Změkčuje se také dosavadní plošný zákaz maskování na shromáždění, činící v praxi aplikační problémy, a to tak, že zástupci úřadu nebo policistovi je umožněno „povolit“ zakrytí obličeje, slouží-li ke splnění účelu shromáždění a nedojde tím zároveň k ohrožení veřejného pořádku (např. recesisté s maskami politiků), povolení lze ale kdykoliv odvolat. Zde je výsledné znění kompromisem mezi požadavky ústavních právníků a ochránců lidských práv na straně jedné, a Policie ČR a obcemi na straně druhé, kdy Svaz měst a obcí ČR trval na zachování plošného zákazu maskování (v čemž mu bylo vyhověno, ovšem s výše uvedenou restriktivní výjimkou, která však byla akceptována).

Závěrem

Novelizace zákona byla navržena po důkladné úvaze a po zvážení nezbytnosti tohoto kroku, přičemž navrhované změny byly diskutovány jak s Policií ČR, tak s obcemi, a to většími i menšími, zejména pak těmi, kde se konala řada shromáždění, včetně tzv. extremistických akcí. Cílem novely je zajistit snazší aplikovatelnost zákona pro všechny zúčastněné a dále rozšířit prostor pro svobodu shromažďování, ale zároveň i posílit postavení obcí, to vše při respektování ústavních aspektů problematiky a judikatury našich vrcholných soudů i Evropského soudu pro lidská práva. Ministerstvo vnitra se svým návrhem jistě nezavděčí všem právním teoretikům či akademikům, věříme však, že pro praktické uživatele zákona, zejména města a obce, bude novela přínosem.

JUDr. Kateřina Jamborová, Mgr. Jan Potměšil, Odbor bezpečnostní politiky MV ČR

TOPlist
TOPlist