K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

K připravované novelizaci shromažďovacího práva

Datum: 31. 3. 2015, zdroj: OF 1/2015, rubrika: Legislativa

Před necelým rokem započala na Ministerstvu vnitra ČR příprava důkladné novelizace zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. V nedávných dnech pak byl návrh této novely (po proběhlém připomínkovém řízení) již předložen k projednání a schválení vládou ČR.

Filip Rigel
Filip Rigel
Stanislav Kadečka
Stanislav Kadečka

Další osud zmíněné novely aktuálně ještě není zcela znám, přesto považujeme za vhodné již v této fázi (alespoň krátce) seznámit všechny čtenáře tohoto časopisu s tím, co se intenzivně chystá, a upozornit na úskalí aktuální verze předkládané novely. Už jen proto, že jde o právní předpis, který aplikují všechny obce bez ohledu na velikost, lidnatost či míru výkonu státní správy.

Obecně k stávající úpravě

Jak dobře vědí ti, kdo byli nuceni se shromažďovacím zákonem jakkoliv pracovat, stávající (liberální) úprava shromažďovacího práva v České republice je do určité míry deficitní. Aktuální zákon je notně letitý – byl přijímán v době převratných změn právního řádu, kdy nezbýval dostatek času pro precizaci jeho návrhu a kdy žel navíc nepochybně neexistoval ani dostatek zkušeností s tím, jakým způsobem a za jakých okolností budou shromáždění v demokratické společnosti probíhat a jak se tak má dít. Také pozdější počet novelizací je v poměrech České republiky relativně nízký, zvláště pak srovnáme-li jej s novelami, jimiž byly dotčeny jiné právní předpisy za srovnatelnou dobu (tj. posledních 25 let). To jsou ovšem fakta, jež v zásadě mohou mluvit jak pro novelizaci, tak i proti ní – úprava z roku 1990 se totiž v tomto světle paradoxně ukazuje mnohem kvalitnější než dnešní legislativa, jež se žel nezřídka potýká s – tvrzeně či skutečně – nezbytnými novelizacemi dokonce spíše v řádu měsíců než let).

Konstatovaná mezerovitost či nedostatečnost právní úpravy přitom již doznala svého výrazného odrazu i v bohaté judikatuře Nejvyššího správního soudu vztahující se ke zmiňovanému zákonu (viz např. rozsudky sp. zn. 2 As 60/2013, 8 As 15/2011 či 8 As 51/2007). Tomuto soudu často nezbylo než překlenovat chybějící úpravu vlastní rozhodovací praxí, což se však za dobu existence tohoto soudu v mnoha ohledech podařilo a značná část problémů tak již byla vyřešena. Nyní se nicméně zákonodárce rozhodnul vtělit závěry z této judikatury plynoucí i do normativního textu.

Je novelizace nutná?

Uvažujeme-li pak, za situace shora naznačené, o nezbytnosti navrhované právní úpravy, nutno především zodpovědět otázku, zda při existenci stávající (navíc zde nerozporné a konzistentní) judikatury Nejvyššího správního soudu, která již překlenula naprostou většinu výkladových problémů či absenci výslovné zákonné regulace, je vskutku nutno přikročit k tomu, aby judikatorní závěry byly vtěleny do textu zákona? I s ohledem na skutečnost, že jde o zákon, na jehož základě rozhodují obecní úřady všech obcí, se domníváme, že nutnost zákonné reflexe judikatorního vývoje v zásadě obhájit lze. Vždyť naprostá většina českých obcí není vybavena kvalifikovaným personálem s právnickým vzděláním. I proto nejspíš nezbývá, než rozlišovat mezi předpisy, na jejichž základě rozhodují pouze obce, na něž je ve větším rozsahu přenesen výkon státní správy, a předpisy, na jejichž základě rozhodují všechny obce. Právě u druhé skupiny textů lze snad – s ohledem na princip právní jistoty – akceptovat či přinejmenším tolerovat určitou detailnost právní úpravy, jakož i skutečnost, pokud právní úprava bude reflektovat aktuální judikatorní vývoj. Zákonná úprava v takovém případě totiž do jisté míry supluje informovanost o rozhodovací činnosti soudů.

Dále se ovšem lze v této souvislosti oprávněné ptát též na to, zda při existenci letité praxe s aplikací tohoto zákona, jež byla v zásadě nucena vypořádat se ústavně-konformně již se všemi vyskytnuvšími se problémy, je nutno (jaksi dodatečně) přikročit ke změně pozitivně právní úpravy, jež s sebou vždy nese nové interpretační a aplikační problémy a jistou (přinejmenším dočasně) zvýšenou míru právní nejistoty. Zde se nabízí odpověď spíše negativní.

Nicméně, tak jak tak nutno uzavřít, že ani v situaci, kdy jde o právní předpis, na jehož základě rozhodují všechny obce, není dle našeho přesvědčení obhajitelné, aby snad byl normativní právní akt pojat spíše jako jakási učebnice či metodická příručka.

Ústavní rovina

Shromažďovací právo je politickým právem garantovaným jak normami ústavního pořádku, tak i mezinárodními dokumenty.

Podle čl. 19 Listiny základních práv a svobod je právo pokojně se shromažďovat zaručeno. Toto právo lze omezit zákonem v případech shromáždění na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.

Také Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.) v čl. 11 stanoví, že každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.

Lokalizace zákazu shromažďování

Z ústavního hlediska tak dle našeho názoru představuje problém již navrhované znění ustanovení § 1 odst. 5, které namísto dosavadního zákazu konat shromáždění v okruhu 100 metrů od sídla (jednání) zákonodárného sboru přináší výčet konkrétních míst, kde nelze shromáždění konat (vymezený názvy ulic v okolí dnešních sídel zákonodárných sborů). Navrhovatel tak zde postupuje podstatně odlišně, než by se očekávalo.

Předně totiž mohl být, z hlediska systematiky právního řádu a přehlednosti právního textu, do uvedeného výčtu zahrnut také Ústavní soud, neboť dnes je zákaz konat shromáždění v jeho blízkosti formulován (poněkud překvapivě) v ustanovení § 25 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, což je ovšem předpis upravující organizační a především procesní stránku ústavního soudnictví, a proto není vhodné, aby obsahoval také úpravu shromažďovacího práva.

Za druhé, a to je především podstatné, je dle našeho názoru nejvyšší čas podrobit diskuzi samotný zákaz konat shromáždění v (jakkoliv vymezené) blízkosti sídel zákonodárných sborů. Je opravdu tento zákaz nezbytný pro zajištění ochrany veřejného pořádku či pro bezpečnost státu? A pokud snad ano – proč jsou tímto způsobem chráněny zrovna zákonodárné sbory? Není snad v demokratické společnosti záhodno, aby právě zákonodárný orgán (ve své podstatě nejpolitičtější představitel veřejné moci) byl demokraticky konfrontován s názory obyvatel?

Ústavně pochybná je dále i sama nová metoda, která byla zvolena pro navržené stanovení míst, kde se shromáždění nesmí konat. Dřívější pojetí zákazu (100 m od budov zákonodárných sborů) totiž obstálo přinejmenším z toho hlediska, že šlo o zákaz obecně formulovaný. Imanentní vlastností právního předpisu má být právě všeobecná závaznost. Novela ovšem přináší ve své příloze taxativní výčet konkrétních ulic, kde mají být shromáždění napříště zakázána, a to včetně několika konkrétně uvedených čísel popisných jednotlivých domů. Všeobecnost práva je přitom i ústavním požadavkem na tvorbu legislativy (čl. 1 Ústavy) a je akcentována i v judikatuře Ústavního soudu. K ústavnosti právního předpisu upravujícího jedinečný případ se ÚS vyjádřil např. v nálezu z 19. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 12/02, resp. v nálezu z 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04. V daném případě navržené řešení omezuje i ústavní princip dělby moci, neboť zužuje prostor pro rozhodovací činnost orgánů moci výkonné a následně soudní. Absurditu takového legislativního přístupu lze ilustrovat i na situaci, kdy dojde k přejmenování ulic či k případné změně ve výčtu parlamentních budov.

Konečně jisté, nemalé, ústavněprávní pochybnosti v nás vyvolává i nově zakládaná pravomoc orgánů veřejné moci autoritativně stanovovat podmínky konání shromáždění, a to dokonce z moci úřední, třeba ještě 2 dny před konáním (řádně ohlášeného) shromáždění. Je taková pravomoc opravdu v souladu s pravidlem, dle něhož shromáždění nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy? A je navržená zákonná formulace (ust. § 8 odst. 2) opravdu souladná s tím, že omezení shromažďovací svobody je možné pouze v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných? Nejsme o tom přesvědčeni, alespoň nikoliv směrem k navrženému textu zákona (byť zcela chápeme, že omezení shromáždění je menším zásahem, než jeho úplný zákaz).

Zákonná rovina

V této oblasti lze přivítat navrhované zpřesnění terminologie, která se jeví zastaralou či nepřesnou. Typickým příkladem je nahrazení dříve zákonem užívaného výrazu „občan“, který neobstojí ve světle skutečnosti, že shromažďovací právo není vázáno na státní občanství. Proto vítáme nahrazení slova „občan“ výrazy „každý“ či „fyzická osoba“ (§ 1, § 3 apod.). Z podobného důvodu lze ocenit i nový extenzivnější pojem „orgán veřejné moci“ nahrazující dosavadní „státní orgán“ (§ 1 odst. 4). Přivítat lze ovšem především řešení kolize více shromáždění v navrženém znění § 8 či novou úpravu správního trestání v dané oblasti (§ 14 a násl.), která dosud nebyla dostatečná jak s ohledem na vymezení skutkových podstat, tak s ohledem na výši sankcí.

Značně problematická se ovšem naopak jeví právní úprava soudního přezkumu v dané věci podle nového znění § 11. Zde má být předně – zcela v rozporu se stávající koncepcí správního soudnictví – prolomen v míře dosud nevídané kasační princip rozhodování správních soudů, neboť se nově připouští i změna rozhodnutí správního orgánu (což může navíc v posledku opět vyvolávat ústavněprávní pochybnosti z hlediska dělby moci). Hodlá-li zákonodárce narušit kasační princip rozhodování ve správním soudnictví, měl by tak učinit zásadní (a argumentačně pečlivě podloženou) reformou soudního řádu správního, nikoliv plíživou změnou zákonů upravujících jednotlivé segmenty soudního přezkumu činnosti veřejné správy dílčím způsobem.

Problematické je i zachování třídenní lhůty k rozhodnutí soudu, která doposud v praxi nebyla dodržována (viz povzdech v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 60/2013).

Závěrem

Doufáme, že se v rámci legislativního procesu podaří ještě napravit (snad všechny) závažné nedostatky, na něž v tomto textu poukazujeme, čemuž by ostatně mělo napomoci i nedávné přerušení projednávání tohoto návrhu v Legislativní radě vlády ČR, a pokud bude návrh novely zákona shledán skutečně potřebným a schválen vládou a posléze parlamentem, že tento vyváženě přispěje jak k hladkému výkonu veřejné správy (především ze strany obcí), tak i (a to snad především) k naplňování demokratické ústavní svobody shromažďování.

JUDr. Stanislav Kadečka, PhD., KVB advokátní kancelář a Právnická fakulta Masarykovy univerzity; JUDr. Mgr. Filip Rigel, PhD., KVB advokátní kancelář a Vysoká škola Karla Engliše

TOPlist
TOPlist