K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Standardizace orgánů sociálně-právní ochrany: přístupy a praktická doporučení

(Standardizace orgánů sociálně-právní ochrany 1.)

Datum: 3. 11. 2014, zdroj: OF 4/2014, rubrika: Sociální problematika

Blíží se konec roku 2014, mezní termín pro naplnění standardů kvality sociálně-právní ochrany. Následující článek nabízí odpověď na otázku, jak přistupovat k procesu standardizace obecních úřadů, zejména úřadů obcí s rozšířenou působností, a praktická doporučení týkající se jednotlivých kritérií standardů kvality.

„Dvoje“ standardy kvality

Pojem „standardy kvality“ není v sociální oblasti ničím novým. Již od roku 2007 jsou kvalitativní kritéria používána pro hodnocení a kontrolu činnosti poskytovatelů sociálních služeb. Novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí z roku 2012 rozšířila obdobný systém i do oblasti péče o ohrožené děti. Přesněji řečeno, uplatnila ho vůči tzv. pověřeným osobám, tedy nestátním (případně obecním a krajským) organizacím, které poskytují služby v oblasti náhradní rodinné péče nebo provozují zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Kritéria standardů kvality, jimiž se mají tyto organizace nejpozději od 1. ledna 2015 řídit, jsou oblastí sociálních služeb významně inspirovány. Vedle toho vzniká svébytný systém standardů kvality pro orgány veřejné správy. Sociálně-právní ochrana dětí je první úřední agendou v České republice, u níž dochází ke standardizaci (nikoliv ovšem poslední, o čemž svědčí nedávné usnesení vlády č. 585) a to dokonce formou obecně závazného právního předpisu. Zkušenosti z oblasti sociálních služeb lze v tomto procesu využít jen zčásti. Jde o pravidla pro činnost úřadů, byť poněkud specifických, neboť vedle správní agendy vykonávají také přímou sociální práci.

Několik zásadních rozdílů

Pro ilustraci lze uvést několik zásadních rozdílů mezi oběma typy standardů. Oblast veřejné správy se ze své podstaty vyznačuje vyšší mírou regulace. Tato skutečnost se na jedné straně projevuje tím, že úřady se – na rozdíl od poskytovatelů služeb – nemusí některými záležitostmi v rámci standardů zabývat. Například definicí svého poslání, vymezením cílové skupiny, zásad činnosti atd. To vše mají určeno zákonem. A naopak: věci, které jsou v oblasti služeb ponechány na vůli jejího poskytovatele (resp. hodnotí se z perspektivy přiměřenosti ve vztahu k vykonávané činnosti) jsou pro úřady stanoveny závazně. Typicky jde o kritérium upravující alespoň minimální úroveň personálního zabezpečení. Vzhledem k vyšší míře „volnosti“ je u služeb kladen důraz na písemné zpracování standardů. „Standardy pro úřady“ stanovují podobnou povinnosti pouze u několika kritérií.

Zásadní rozdíl bude spočívat také ve způsobu kontroly a hodnocení standardů. Zatímco u pověřených osob bude probíhat inspekce kvality sociálně-právní ochrany založená na stejných principech jako inspekce v oblasti sociálních služeb, u úřadů půjde o kontrolu výkonu přenesené působnosti, rozšířenou o kvalitativní prvek. V § 9a zákona o sociálně-právní ochraně dětí je uvedeno, že se plnění standardů hodnotí systémem bodů. U služeb zůstává stále v paměti systém inspekcí uplatňovaný do konce roku 2011, podle něhož poskytovateli stačilo dosáhnout určitého počtu bodů, aby „prošel“ inspekcí. Podobný postup nepřipadá u orgánů veřejné správy v úvahu. Veřejná správa musí dodržovat právní řád (jehož součástí standardy jsou) bezezbytku. Prováděcí vyhláška stanovuje pro bodové hodnocení v podstatě „binární“ systém (za každé splněné kritérium 1 bod, za nesplněné 0). Zjednodušeně řečeno, obsahuje-li vyhláška 14 kritérií (38 sub-kritérií), mělo by být u správně fungujícího obecního úřadu obce s rozšířenou působností na konci hodnocení 14 (resp. 38) bodů.

Jako u každé novinky vyvstává i v případě standardů sociálně-právní ochrany řada otázek. Zmiňme ty nejčastější:

  1. Jak jednotlivá kritéria a jednotlivé pojmy vykládat?
  2. Jak přistupovat k procesu standardizace v rámci úřadu?
  3. Co je nutno v rámci tohoto procesu zpracovat v písemné podobě?

I. Přístup k výkladu prováděcí vyhlášky

S ohledem na charakter prováděcí vyhlášky k zákonu o sociálně-právní ochraně dětí[1] je pro její výklad vhodnější přístup teleologický (sledující účel a cíl normy) nežli doslovný. Poctivý čtenář („doslovný vykladač“) prováděcí vyhlášky brzy narazí na velkou rozmanitost užívané terminologie[2] a může snadno ztratit ze zřetele to důležité, kupříkladu obsah či logickou provázanost jednotlivých kritérií. Je proto na místě nahlížet na jednotlivá ustanovení prostřednictvím hlavních cílů standardizace orgánů sociálně-právní ochrany:

  1. Vytvoření podmínek pro systematickou práci orgánů sociálně-právní ochrany s dětmi a rodinami (personálních, materiálních atd.).
  2. Nastavení alespoň minimálního standardu každého pracoviště (co musí vykonávat ve vztahu ke klientovi a zajištovat ve vztahu k zaměstnanci atd.).
  3. Sjednocení přístupů a postupů při práci s ohroženými dětmi a rodinami (minimálně na úrovni pracoviště, ideálně na úrovni regionu a celé ČR).

Ochrana dětí (a s ní spojená sociální práce) není technickým oborem a ani úprava standardů kvality není technicistní normou. Ačkoliv se zde objevují určité číselné hodnoty (v případě kritérií personálního zabezpečení), je nutno standardy vnímat spíše jako nástroj pro „měření“ kvality umožňující nadřízenému orgánu komparaci mezi jednotlivými pracovišti a jejich metodické usměrňování.

Dalším hlediskem výkladu jsou zákonné povinnosti jednotlivých úrovní veřejné správy. Povinnost dodržovat standardy kvality se vztahuje na všechny orgány sociálně-ochrany, tedy i na ten nejmenší obecní úřad v České republice. Vyhláška je ovšem koncipována tak, aby v úplnosti popsala podmínky pro činnost obecních úřadu obcí s rozšířenou působností. Spojení povinnosti a znění kritérií může vyvolat určité znepokojení. K tomu však není při správném uchopení standardů důvod. U některých z kritérií je přímo uvedeno, že se na obecní úřady nevztahují. U hodnocení ostatních je nutno vždy zohledňovat velikost obce, místní podmínky a zejména okruh činností, které jsou tyto obecní úřady v oblasti sociálně-právní ochrany dětí povinny vykonávat. Ve stručnosti řečeno: obecní úřad je orgánem, který sleduje, zda nedochází k ohrožení dítěte a pokud takovou skutečnost zjistí, oznamuje jí obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. Má pravomoc jednat s rodiči a dětmi o nedostatcích ve výchově nebo chování. A je povinen zajistit neodkladnou pomoc dítěti, které se ocitlo bez jakékoliv péče. V samostatné působnosti pak vytváří podmínky pro kulturní, sportovní, zájmovou a vzdělávací činnost dětí. Je velký rozdíl, zda jde o obec se stovkou obyvatel, kde je výkon funkce starosty v podstatě „terénní prací“ a obecní úřad nemá (kromě účetní) žádné zaměstnance. U takové obce lze hodnotit pouze minimální standard, tzn., zda má podmínky pro plnění základních zákonných podmínek a ví kam, se v případě potřeby obrátit. Vyšší nároky mohou být kladeny na obecní úřad velké (byť tzv. „jedničkové“ nebo „dvojkové“ obce), která se navíc např. nalézá v regionu s významnými sociálními problémy. Ovšem s vědomím, že systematická sociální práce s dětmi a rodinami je povinností obcí s rozšířenou působností. Samozřejmě lze vždy již zmíněnou srovnávací metodou poukazovat na příklady obcí, které jsou např. v oblasti prevence a vytváření podmínek pro děti aktivnější než ostatní a usilovat, aby se ostatní obce vydaly podobným směrem.

II. Základní principy procesu standardizace

Prováděcí vyhláška ukládá povinnosti „orgánu sociálně-právní ochrany“. V praxi je za „OSPOD“ považováno příslušné oddělení sociálního odboru. Orgánem sociálně-právní ochrany je však celý obecní úřad. Pracovník „OSPOD“ je pak v prováděcí vyhlášce označován poněkud krkolomným legislativním jazykem jako „zaměstnanec zařazený v orgánu sociálně-právní ochrany k výkonu sociálně-právní ochrany“. Při pohledu na jednotlivá kritéria je zřejmé, že proces standardizace proto bude v rámci úřadu probíhat na několika úrovních. Dotýká se nejen samotného oddělení, ale úřadu jako celku. Je proto nutné, aby se na tomto procesu podíleli nejen zaměstnanci příslušného oddělení, ale rovněž management úřadu. Naopak nejméně vhodným postupem je zadat „napsání“ standardů vybranému jednotlivci, který záhy zjistí, že řada kritérií přesahuje nejen jeho rozhodovací kompetence, ale i kompetence vedoucího odboru. O počtu zaměstnanců nebo zajištění odpovídajících prostor rozhoduje vedení úřadu nebo rada obce. Pokud je jedním z cílů standardizace sjednocení postupů a přístupů vůči klientovi, je opět na místě, aby se na diskusi podíleli všichni zaměstnanci, kteří se na přímé práci s dětmi a rodinami podílí. Proces standardizace je vhodné zahájit velmi jednoduchou vstupní analýzou, totiž identifikací kritérií, které pracoviště již naplňuje a naopak kritérií, které vyžadují provedení určitých opatření. Vedle realizace těchto opatření je vhodné zároveň nastavit systém průběžného hodnocení naplňování standardů. Standardizace není jednorázovým procesem, který skončí k 31. 12. 2014. Naopak tento datum znamená začátek nového systému.

III. Písemná nebo „zažitá“ pravidla?

Sociální sféra je „zvyklá“ na písemné vyhotovení standardů. Nabízí se otázka, nakolik jsou velmi sofistikovaně (a rozsáhle) zpracované dokumenty uplatňovány v praxi. Již bylo řečeno, že prováděcí vyhláška nestanoví orgánům sociálně-právní ochrany u většiny kritérií povinnost písemného zpracování. Celý koncept standardizace vychází z myšlenky preference standardu „zažitého“ před standardem formálně zpracovaným. Některá kritéria přímo volají po praktickém naplnění. Prostředí pro komunikaci s klientem je potřeba vytvořit, materiální a technické vybavení pořídit. Písemný popis může sloužit maximálně jako pracovní pomůcka (vytvořím si seznam toho, co mi chybí). Řada kritérií bude kontrolována a hodnocena prostým pozorováním, rozhovorem se zaměstnanci nebo klienty.

Potřebu písemného zpracování kritérií standardů lze rozdělit do několika kategorií:

  1. Kritéria, kde je povinnost písemné formy uložena vyhláškou. Zpravidla jde o záležitosti, které přináší důležitou informaci pro klienta (jaké jsou povinnosti a oprávnění jednotlivých pracovníků, jaké jsou služby poskytované pracovištěm, kde si může podat stížnost atd.) nebo pro budoucího či stávajícího zaměstnance (pravidla pro přijímání, zaškolování atd.).
  2. Kritéria, u kterých písemné zpracování vyplývá z potřeb pracoviště. V rámci týmové diskuse je vhodné určit kritéria, u nichž sami zaměstnanci (nebo zaměstnavatel) preferují písemné vyhotovení. Typicky jde o pracovní postupy. Písemné zpracování není povinné, ale zajistí jednoznačný výklad, sjednocení těchto postupů a jejich transparentnost pro všechny členy týmu, případně informaci pro nově nastupující pracovníky.
  3. Kritéria, u nichž písemné zpracování vyplývá z potřeby schvalovacího procesu. Bylo již řečeno, že o některých záležitostech rozhodují orgány obce nebo vedení úřadu. Může se tedy stát, že bude nutné cílový stav nebo postup popsat jako podklad pro rozhodování těchto orgánů.

Obsah standardů kvality tedy může být v rámci úřadu písemně zachycen na několika úrovních. Určité postupy může upravit organizační či pracovní rád platný pro celý úřad, jiné dokumenty budou vznikat na úrovni příslušného odboru či oddělení. Pro přehlednost, kterou ocení nejen uživatelé, ale případně i následná kontrola dodržování standardů, je v těchto případech vhodné zpracovat „mapu standardů“, tedy jednoduchý přehled obsahující informaci, zda je příslušné kritérium upraveno písemně, jaký dokument ho řeší a na jaké úrovni.

Interní nebo veřejná (zveřejňovaná) pravidla

Kritérium 3a standardů kvality ukládá orgánu sociálně-právní ochrany zveřejnit způsobem umožňující dálkový přístup (tedy na internetu) nebo jiným vhodným způsobem vnitřní pravidla a postupy vytvořená za účelem naplnění standardů.

Při rozhodování co zveřejnit a v jaké formě je klíčovým hlediskem relevance informací obsažených v dokumentu pro klienta. Panuje jistě shoda na trendu co nejotevřenějšího výkonu veřejné správy, ale např. obsah pravidel pro přijímání, zaškolování či hodnocení pracovníků má pro klienta minimální význam. O to důležitější jsou informace o možnosti pomoci v různých životních situacích, v nichž se klient nalézá. Prostor na webových stránkách je tak vhodné věnovat spíše informacím o rozsahu a podmínkách poskytování sociálně-právní ochrany. Pro zájemce o detailnější vnitřní postupy je pak vhodné mít k dispozici písemně vyhotovená pravidla k nahlédnutí na úřadě.

V pokračování tohoto článku v příštím čísle časopisu budou všechny výše uvedené zásady demonstrovány na konkrétních kritériích standardů kvality sociálně-právní ochrany.

Poznámky

  1. Vyhl. č. 473/2012 Sb. Standardy kvality pro orgány sociálně-právní ochrany upravuje příloha č. 1, pravidla pro činnost pověřených osob upravují přílohy č. 2 a 3.
  2. Pro příklad lze uvést jednu ze skupin pojmů, u nichž se obtížně hledá diferenciace: „vnitřní pravidla“, „vnitřní předpis“, „postupy“, „písemně zpracovaná pravidla“.

PhDr. Miloslav Macela

Seriál Standardizace orgánů sociálně-právní ochrany

  1. Standardizace orgánů sociálně-právní ochrany: přístupy a praktická doporučení, 3. 11. 2014 (právě čtete)
  2. Standardizace orgánů sociálně-právní ochrany: praktická doporučení, 3. 2. 2015
TOPlist
TOPlist