Obce a výkon finanční kontroly (2)

18. 2. 2013 OF 5/2012 Legislativa

V úvodní části tohoto textu, jsme se zabývali zákonem o finanční kontrole (č. 320/2001 Sb.), zejména působností zákona, vymezením některých pojmů a ustanovením o finanční kontrole. Výkladem zákona se budeme zabývat i v následující části.

Hlavní cíle finanční kontroly

Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat

dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány,
zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností,
včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly,
hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy – nejsou-li kritéria pro hodnocení těchto hledisek stanovena právními předpisy, technickými nebo jinými normami, musí být předem stanovena vedoucím orgánu veřejné správy, a to na základě objektivně zjištěných skutečností.

Organizační zajištění finanční kontroly

Odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly mají vedoucí orgánů veřejné správy v rámci své řídící pravomoci. Při zavádění a řízení finanční kontroly v orgánech veřejné správy jejich vedoucí vycházejí z mezinárodně uznávaných standardů, přičemž jsou povinni zejména

organizovat finanční kontrolu tak, aby byla zajištěna přiměřená jistota, že tato kontrola podává včasné a spolehlivé informace o hospodaření, které jsou podkladem pro zajištění účinného řízení výkonu veřejné správy při plnění schválených záměrů a cílů,
dbát, aby finanční kontrolu vykonávali zaměstnanci s kvalifikačními předpoklady, kteří jsou zároveň bezúhonní a u nichž nehrozí střet zájmů podle zvláštních právních předpisů; za bezúhonného se považuje zaměstnanec, který nebyl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin, pro nedbalostní trestný čin majetkové povahy nebo trestný čin související s výkonem veřejné správy, pokud odsouzení nebylo zahlazeno nebo pokud se podle zvláštního právního předpisu na pachatele nehledí, jakoby nebyl odsouzen,
zajistit, aby byly vyloučeny nežádoucí zásahy směřující k ovlivnění zaměstnanců vykonávajících finanční kontrolu; zaměstnanci nesmí být vydán pokyn, který by ohrozil nebo znemožnil objektivní výkon finanční kontroly; pokud byl takový pokyn vydán, zaměstnanec se jím nesmí řídit,
určit konkrétní cíle finanční kontroly podle charakteru zajišťovaných úkolů veřejné správy a v souladu s jejími hlavními cíli,
sledovat a vyhodnocovat výsledky finanční kontroly a při zjištění nedostatků neprodleně přijímat konkrétní opatření k nápravě, jakož i systémová opatření, která mají za cíl předcházet a včas odhalovat nesprávné operace a jejich příčiny.

Potřeba legislativní úpravy

I z úkolů, které jsou kladeny na jednotlivé vedoucí orgánů veřejné správy (tedy i starosty obce) při organizačním zajištění finanční kontroly, popř. u zavedení a udržování vnitřního kontrolního systému podle § 25 zákona o finanční kontrole, vyplývá nesoulad v právním postavení starosty jako vedoucího orgánu veřejné správy podle zákona o finanční kontrole na straně jedné a v jeho právním postavení a vztahem k jiným orgánům obce podle obecního zřízení na straně druhé (zákon o finanční kontrole poměrně výrazně „posiluje“ postavení starosty oproti obecné úpravě obsažené v obecním zřízení). Podle obecního zřízení spočívá rozhodování o hospodaření obce především na zastupitelstvu, v menší míře na radě; organizační záležitosti obecního úřadu jsou svěřeny radě (např. schvalování organizačního řádu obecního úřadu, zřizování a zrušování odborů a oddělení obecního úřadu, jmenování a odvolávání jejich vedoucích podle § 102 odst. 2 obecního zřízení, atd.).

Má-li starosta plnit beze zbytku všechny úkoly, které pro něj jako tzv. vedoucího orgánu veřejné správy vyplývají ze zákona o finanční kontrole, dostává se tím zároveň do kolize s některými ustanoveními obecního zřízení. V tomto smyslu by bylo zřejmě nutné zákon o finanční kontrole upravit tak, aby respektoval obecné principy právního postavení starosty (ale i ostatních orgánů obce) podle obecního zřízení.

Kontrolní metody a kontrolní postupy

Při výkonu finanční kontroly se používají zejména tyto kontrolní metody:

zjištění skutečného stavu hospodaření s veřejnými prostředky a jeho porovnání s příslušnou dokumentací,
sledování správnosti postupů při hospodaření s veřejnými prostředky,
šetření a ověřování skutečností týkajících se operací,
kontrolní výpočty,
analýza údajů ve finančních výkazech nebo jiných informačních systémech a vyhodnocení jejich vzájemných vztahů.

Při výkonu finanční kontroly se uplatňují zejména tyto kontrolní postupy:

schvalovací postupy, které zajišťují prověření podkladů připravovaných operací a které tyto operace v případech zjištění nedostatků pozastaví až do doby jejich odstranění,
operační postupy, které zajišťují úplný a přesný průběh operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a které zahrnují i kontrolní techniky při prověřování jejich dokumentace a sestavování účetních, jiných finančních a statistických výkazů, hlášení a zpráv,
hodnotící postupy, které zajišťují posouzení údajů o provedených operacích ukládaných v zavedených informačních systémech a obsažených v účetních, jiných finančních a statistických výkazech, hlášeních a zprávách, dále jejich porovnání se schválenými rozpočty a vyhodnocení jejich důsledků na celkové hospodaření,
revizní postupy, které zajišťují prověření správnosti vybraných operací, jakož i revizní postupy k funkčně a organizačně nezávislému vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti finančních kontrol zavedených v rámci systému řízení.

Kontrolní metody a kontrolní postupy zahrnují i auditní metody a auditní postupy podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Kontrolní metody a kontrolní postupy lze použít pouze v souladu s pravidly stanovenými pro výkon finanční kontroly zvláštním právním předpisem a zákonem o finanční kontrole. Bližší podrobnosti o kontrolních metodách a kontrolních postupech stanoví prováděcí právní předpis, kterým je vyhláška č. 416/2004 Sb.

Podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, je jedním z druhů finanční kontroly tzv. veřejnosprávní kontrola.

Veřejnosprávní kontrola

Metodické řízení a koordinace výkonu finanční kontroly ve veřejné správě je v působnosti Ministerstva financí, které je podle § 7 odst. 1 zákona o finanční kontrole ústředním správním úřadem pro finanční kontrolu.

U organizačních složek státu, avšak s výjimkou územních samosprávných celků (obcí, krajů, hlavního města Prahy) atd., vykonávají veřejnosprávní kontrolu Ministerstvo financí a územní finanční orgány. Územními finančními orgány jsou Generální finanční ředitelství, finanční ředitelství a finanční úřady, avšak finanční kontrolu vykonávají pouze finanční ředitelství. Od 1. ledna 2013, kdy nabývá účinnosti zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky budou vykonávat finanční kontrolu finanční úřady.

Veřejnosprávní kontrola se v závislosti na časovou fázi svého výkonu rozděluje na předběžnou, průběžnou a následnou. Zákon o finanční kontrole pro výkon veřejnosprávní kontroly stanoví některá procesní pravidla, např. pravidla pro výkon veřejnosprávní kontroly na místě, vyloučení střetu zájmů, institut přizvaných osob, opatření k nápravě, pokuty za nepřijetí nebo neplnění přijatých opatření k nápravě nedostatků, atd.

Veřejnosprávní kontrola u obcí

Obce jsou povinny vytvořit systém finanční kontroly podle zákona o finanční kontrole, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti (vedle toho obce rovněž vykonávají veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují). Současně jsou obce povinny zajistit prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně, jeho hodnocení.

Vedle toho, že obce vytvářejí systém finanční kontroly, kterým zabezpečují finanční kontrolu svého hospodaření (tj. kontrolují „samy sebe“), tak v omezeném rozsahu výkon finanční kontroly u obcí vykonávají rovněž krajské úřady v přenesené působnosti. Při výkonu veřejnosprávní kontroly u obcí a jejich organizací krajské úřady prověřují pouze

skutečnosti rozhodné pro poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu nebo jiných peněžních prostředků státu, ze státního fondu nebo Národního fondu,
soulad s právními předpisy, hospodárnost, účelnost a efektivnost při nakládání s prostředky státního rozpočtu, s jinými peněžními prostředky státu nebo s prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu, ze státního fondu, ze státních finančních aktiv nebo z Národního fondu,
skutečnosti rozhodné pro poskytnutí státní záruky.

O výsledcích finančních kontrol obcí ve svém územním obvodu krajské úřady zpracovávají roční zprávy (hlavní město Praha zpracovává roční zprávy o výsledcích finančních kontrol městských částí hlavního města Prahy).

Finanční kontrola podle mezinárodních smluv

Druhým typem finanční kontroly je finanční kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv (viz § 24 zákona o finanční kontrole). Pokud tak stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, mohou mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci vykonávat finanční kontrolu podle zákona o finanční kontrole v rozsahu a za podmínek, které tato smlouva stanoví.

Mezinárodní organizace jsou oprávněny vyžadovat si u orgánů veřejné správy ČR (tj. i u obcí) spolupráci při finanční kontrole nebo zajištění jejího výkonu. Dožádaný orgán veřejné správy je povinen tomuto požadavku vyhovět. V rámci spolupráce se dotčené orgány vzájemně informují o předmětu, účelu a výsledku finanční kontroly, koordinují její výkon a postupují při finanční kontrole ve vzájemné součinnosti. Kontrolované osoby a osoby povinné spolupůsobit při výkonu finanční kontroly jsou povinny výkon finanční kontroly umožnit.

Vnitřní kontrolní systém

Třetím typem finanční kontroly (vedle veřejnosprávní kontroly a finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv) je tzv. vnitřní kontrolní systém (viz § 25 až 31 zákona o finanční kontrole). Vnitřní kontrolní systém se člení na následující subsystémy:

řídící kontrola,
interní audit.

Zákon o finanční kontrole stanoví povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy (tj. v případě obce starosty) a vedoucích zaměstnanců. Starosta je podle doslovného znění zákona o finanční kontrole v rámci své odpovědnosti povinen zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který

vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy,
je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy,
zahrnuje postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě.

Stanovené povinnosti jsou z hlediska právního postavení starosty velmi obtížně realizovatelné, neboť starosta nemá tak silné právní postavení, srovnatelné kupř. s vedoucím správního úřadu (např. ministrem stojícím v čele ministerstva); správa obce je totiž založena na jiných principech, kterou vykonávají primárně kolektivní orgány obce – zastupitelstvo obce a rada obce (a nikoliv orgán monokratický, který je zákonem o finanční kontrole označován jako vedoucí orgánu veřejné správy).

Ke splnění uvedených povinností má vedoucí orgánu veřejné správy (v podmínkách obce to však bude muset být v souladu s obecním zřízením zřejmě rada obce, popřípadě zastupitelstvo obce, a nikoliv starosta) vymezit postavení a působnost organizačních složek územních samosprávných celků, organizačních útvarů, vedoucích a ostatních zaměstnanců tak, aby bylo zajištěno fungování řídící kontroly a interního auditu. K tomu se zejména

stanoví rozsah odpovídajících pravomocí a odpovědností vedoucích a ostatních zaměstnanců při nakládání s veřejnými prostředky, včetně úplného a přesného vymezení povinností ve vztahu k jimi plněným úkolům,
zajistí oddělení pravomocí a odpovědností při přípravě, schvalování, provádění a kontrole operací, zejména ve vztahu k výběrovým řízením, uzavírání smluv, vzniku závazků, platbám a vymáhání pohledávek,
zajistí, aby o všech operacích a kontrolách byl proveden záznam a vedena příslušná dokumentace,
přijme veškerá nezbytná opatření k ochraně veřejných prostředků,
zajistí hospodárné, efektivní a účelné využívání veřejných prostředků v souladu se zásadami spolehlivého řízení,
sleduje a zajišťuje plnění rozhodujících úkolů obce k dosažení schválených záměrů a cílů.

Všichni vedoucí zaměstnanci obce jsou v rámci vymezených povinností, pravomocí a odpovědností povinni zajistit fungování vnitřního kontrolního systému. Současně jsou povinni podávat vedoucímu orgánu veřejné správy (starostovi, resp. tajemníkovi obecního úřadu, který je za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti odpovědný starostovi) včasné a spolehlivé informace o výsledcích dosahovaných při plnění stanovených úkolů, o vzniku významných rizik, o závažných nedostatcích v činnosti orgánů obce a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě.

Řídící kontrola

Součástí vnitřního kontrolního systému je řídící kontrola (viz § 26 a 27 zákona o finanční kontrole), u které se rozlišuje (obdobně jako u tzv. veřejnosprávní kontroly) kontrola předběžná, průběžná a následná.

Řídící kontrola – předběžná kontrola

Uvnitř orgánu veřejné správy (obce) zajišťují předběžnou kontrolu plánovaných a připravovaných operací

vedoucí tohoto orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření k nakládání s veřejnými prostředky orgánu veřejné správy jako příkazci operací,
vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu jako správce rozpočtu,
vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu jako hlavní účetní.

Sloučení výše uvedených funkcí je – až na výjimky (v případech, kdy je to odůvodněno malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro hospodaření s veřejnými prostředky) – nepřípustné.

Je-li zjištěno, že operace byla provedena bez předběžné kontroly, je nutno toto zjištění oznámit písemně vedoucímu orgánu veřejné správy. Ten je povinen přijmout opatření k prověření této nekontrolované operace a opatření k zabezpečení řádného výkonu předběžné kontroly.

Řídící kontrola – průběžná a následná kontrola

Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťují průběžnou a následnou kontrolu jeho vedoucí prostřednictvím vedoucích zaměstnanců organizačních útvarů nebo k tomu pověřených zaměstnanců, kteří zajišťují přímé uskutečňování operací při hospodaření s veřejnými prostředky.

Je-li při výkonu průběžné a následné kontroly zjištěno, že s veřejnými prostředky je nakládáno nehospodárně, neefektivně a neúčelně nebo v rozporu s právními předpisy, je nezbytné toto zjištění oznámit písemně vedoucímu orgánu veřejné správy, který je povinen přijmout opatření k nápravě zjištěných nedostatků a opatření k zabezpečení řádného výkonu této kontroly.

Interní audit

Druhou součástí vnitřního kontrolního systému je interní audit (viz § 28 a 31 zákona o finanční kontrole), u kterého zákon o finanční kontrole zdůrazňuje jeho funkční nezávislost uvnitř orgánu veřejné správy. Interní audit zajišťuje funkčně nezávislý útvar, případně k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur.

Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje, zda

právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti orgánu veřejné správy dodržovány,
rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznávána, a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění,
řídící kontroly poskytují vedoucímu orgánu veřejné správy spolehlivé a včasné provozní, finanční a jiné informace,
provozní a finanční kritéria podle § 4 zákona o finanční kontrole jsou plněna,
zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný, reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek,
dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.

Na základě svých zjištění předkládá útvar interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy (starostovi) doporučení ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, k předcházení nebo ke zmírnění rizik a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Současně tento útvar zajišťuje v orgánu veřejné správy konzultační činnost.

Interní audit zahrnuje zejména

finanční audity, které ověřují, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním,
audity systémů, které prověřují a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků,
audity výkonu, které zkoumají výběrovým způsobem hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému.

Postavení útvaru interního auditu

Útvar interního auditu je přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy (v podmínkách obce starostovi), který zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od řídících výkonných struktur.

Vedoucího útvaru interního auditu obce jmenuje a odvolává rada obce (v obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc starosta – viz § 99 odst. 2 obecního zřízení) na návrh starosty obce. Vedoucího útvaru interního auditu příspěvkové organizace obce jmenuje a odvolává statutární orgán dané příspěvkové organizace po projednání se starostou obce.

Útvar interního auditu nelze pověřovat úkoly, které jsou v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů. V rozporu s nezávislým plněním úkolů útvaru interního auditu není, jestliže je tento útvar pověřen zajišťováním výkonu následné veřejnosprávní kontroly podle § 11 odst. 4 až 6 zákona o finanční kontrole.

V případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky, a to zejména v návaznosti na povahu zajišťovaných úkolů, strukturu a stupeň obtížnosti vnitřního řízení, mohou územní samosprávné celky (obce a kraje) u svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti nahradit funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly.

Obce a městské části hlavního města Prahy, které mají méně jak 15 000 obyvatel, mohou nahradit funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření. V takovém případě zajišťují průběžné sledování a hodnocení účinnosti těchto opatření a přitom zvažují zavedení útvaru interního auditu. Pokud v návaznosti na toto hodnocení zjistí, že přijatá opatření nejsou dostatečně účinná, jsou obce a městské části hlavního města Prahy povinny bez zbytečného odkladu útvar interního auditu zřídit.

Mgr. Jan Břeň

Seriál Obce a výkon finanční kontroly

Obce a výkon finanční kontroly (1), 20. 12. 2012
Obce a výkon finanční kontroly (2), 18. 2. 2013 (právě čtete)