K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Rozpočtové určení daní: Kdy přijde konec dělení na hodné a zlé?

Datum: 7. 5. 2012, zdroj: OF 2/2012, rubrika: Ekonomika

Návrh změn v zákoně o rozpočtovém určení daní budí emoce. Bohužel, zdá se, že právě ty zůstanou jediným výsledkem několikaletých odborných i více politických debat o financování obcí. A možná, že o obecní rozpočty v těchto měsících už ani tolik nejde.

„Cílem vlády je dlouhodobá stabilní dohoda, která formou zákona stanoví příjmy obcí tak, aby se snížil současný diskriminační rozdíl příjmů na obyvatele mezi „nejchudšími“ a „nejbohatšími“ obcemi a aby to odpovídalo situaci ve vyspělých zemích Evropské unie,“ uvádí se v programovém prohlášení vlády ze srpna 2010. Již fakt, že věta obsahuje přídavná jména v uvozovkách, naznačuje, že srovnávání není úplně jednoduché. Povšimněme si dále, že tato pasáž prohlášení (ani žádné další) neobsahují nějakou číselnou hodnotu, jejíž nesplnění by mohlo být důvodem urputného odmítání jakýchkoliv kompromisních návrhů.

Cejchování bohatých

Text vládního prohlášení se částečně podobá důvodové zprávě k návrhu zákona o rozpočtovém určení daní, kterou v listopadu 1999 předložilo ministerstvo financí (zákon později přijat pod známým č. 243/2000 Sb.): „Současné rozpočtové určení výnosů daní vytváří a dlouhodobě udržuje neodůvodněné rozdíly v daňové výtěžnosti mezi jednotlivými okresy. Existují tak vedle sebe „bohaté“ a „chudé“ okresy (např. České Budějovice a Český Krumlov). K vytváření těchto rozdílů přispěla i novela rozpočtových pravidel platných od roku 1996 směrováním 10 % inkasa daně ze závislé činnosti pouze do obcí, které jsou sídlem plátcových pokladen (většinou se jedná o větší obce).“

Sdílení daní, které známe dnes, mělo především za cíl odstranit nerovnosti mezi obcemi tím, že se znatelně omezily motivační prvky v tehdejším systému, který preferoval pro obce výnos daně z příjmu podle sídla podnikatele. Již více než 10 let je lhostejno, kde mají velké společnosti sídlo. Daně, které platí, se sdílí společně se státem a rozdělují se mezi všechny obce dle shodného klíče. Slabě motivační podíl, připadající obcím na jednoho zaměstnance, pak závisí na místu výkonu jeho práce, nikoliv na sídle společnosti. Motivačně měl na obce působit podíl na výnosu daně z příjmů fyzických osob podávajících přiznání. Za současného vývoje inkasa této složky daně jde však o ryze demotivační prvek (blíže viz Hubenější léta odkrývají chybné nastavení sdílených daní).

Označení chudý nebo bohatý mohlo do roku 2007 představovat synonymum pro obce s menším počtem obyvatel. Jak vyplývá z důvodové zprávy k uvedenému návrhu zákona (sněmovní tisk 435), šlo o záměr předkladatele: „Byly vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. Nastavená výše nového příjmu oslabila nejmenší obce do 100 obyvatel. Tento přístup je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších obcí.“

Nechme stranou, zda zvolená metoda biče na malé obce mohla být vůbec úspěšná. Od začlenění nového kritéria rozlohy však tak jednoznačné dělení na chudé a bohaté neplatí. Právě naopak. Mezi stejně velkými obcemi totiž může existovat mnohonásobný rozdíl v daňových příjmech na obyvatele. Extrémní hodnoty (i po vyloučení obce Modrava) ukazují na více než 15-ti násobek při srovnání dvou obcí, kde v každé je hlášeno 60 obyvatel. Jde samozřejmě o hodnoty, které by při provádění důvěryhodné analýzy měly být vyloučeny. U malých sídel několik jednotek extrémně „bohatých“ obcí významně zvyšuje průměr za celou kategorii, jenže není zcela jasné, kde udělat dělicí čáru, neboť daňové příjmy vycházejí dle pravidel systému jednotného pro celou republiku.

Tabulka 1. uvádí orientační srovnání vybraných obcí v Jihočeském kraji s velikostí těsně pod hranicí počtu 100 obyvatel. Je zřejmé, že daňové příjmy na obyvatele se mohou významně lišit a že dosud známé návrhy novely zákona o rozpočtovém určení daní příjmy těchto obcí posilují v průměru o 15 % (viz dále). Pro doplnění dodejme, že podle stejného zdroje dat dosahují např. České Budějovice daňový příjem 9,7 tis. Kč/obyvatele a dle předloženého poslaneckého návrhu se předpokládá nárůst o zhruba 2 %.

Tab. 1. Porovnání daňových příjmů vybraných obcí – současný stav a návrh zákona (tis. Kč/obyvatele)
Obec Současný stav Návrh zákona
Habří 8,6 10,1
Hvozdec 7,2 8,5
Bořetín 8,9 10,3
Heřmaneč 8,5 10,0
Horní Němčice 8,1 9,4
Smržov 11,0 12,7
Žďár 9,7 10,9
Jickovice 11,8 13,4
Budkov 8,6 9,9
Hlupín 8,4 9,8
Kalenice 8,2 9,4
Krajničko 9,6 11,1
Paračov 8,4 9,7
Zhoř u Mladé Vožice 7,6 8,9

Pozn.: Obce Jihočeského kraje o velikosti blížící se počtu 100 obyvatel.

„… jako ve vyspělých státech EU“

Jestli se evropské státy v něčem odlišují, pak ve struktuře a financování samosprávy. Vytvoření jednotek NUTS, kde „S“ znamená pouze statistický, mělo mj. vést k získání srovnatelných údajů, které lze využít v oblíbených unijních žebříčcích. Financování samosprávy v každé zemi odráží její historický vývoj, případná geografická či národnostní specifika a je dáno objemem prostředků, který centrální vláda chce a může samosprávě poskytnout. Proto je i v sjednocené Evropě značně odlišné.

Cizojazyčné i česky psané odborné publikace nebo internetové zdroje nabízejí popis a srovnání územního členění a financování samosprávy ve všech evropských zemích. Při srovnávání zemí nelze jednoduše vzít jeden statistický údaj bez ohledu na ostatní vazby. Vídeň např. získává speciální neúčelovou dotaci jako hlavní město. V Německu mají obce relativně velkou fiskální pravomoc, mohou ukládat i výnosné daně. Obdobně ve Francii pochází většina zdrojů obcí z místních daní nebo účelově nevázaných dotací, sdílení daní v našem pojetí zde téměř neexistuje. Zdůrazňovaný maximální trojnásobek výnosu daňových příjmů na hlavu je pouze umným marketingovým heslem, jinak jde o zcela prázdný ukazatel.

Česká republika je zemí s největším počtem obcí ku počtu obyvatel. Máme dvakrát více obcí než srovnatelné Maďarsko a dvaapůlkrát více než nesrovnatelné Polsko, osmkrát více Němců je rozmístěno do pouze dvakrát většího počtu obcí. U velkého množství nesourodých jednotek pak logicky vznikají větší rozdíly.

Trend v evropských státech směřuje k podpoře objektivně znevýhodněných oblastí, a to není jen nekonečně verbální trend na úrovni EU. Zohlednění rozdílné daňové výtěžnosti, nákladovosti veřejných služeb způsobené vzdáleností či charakterem území a vyrovnávání zdrojů v rámci celého území státu, i to je obraz situace ve vyspělých zemích Evropské unie. Z pohledu dnešního rozpočtového určení daní i navrhovaných úprav máme nahlížet na Černošice u Prahy a Šluknov jako na identická města, neboť mají obdobný počet obyvatel. Ale pár rozdílů bychom asi našli. Samozřejmě regionální rozdíly nelze řešit pouze prostřednictvím rozpočtového určení daní. Jenže vůle ke skutečnému zlepšení financování obcí zkrátka chybí, a tak zůstáváme jen u hesel.

V zákopu s trojnásobkem

Financování obcí opravdu nelze zužovat pouze na rozpočtové určení daní. Naopak, aktuálně se mezi poslanci používá bonmot, že se diskuze vedou spíše o “RUŠ – rozpočtovém určení škrtů“. Cílené soustředění zájmu na přetahovanou mezi velkými či malými (spíše než mezi bohatými a chudými) tak umožňuje relativně bezproblémové zásahy do příjmů i výdajů samosprávy. Nebo lze použít prosté heslo Rozděl a panuj“. Panuj pak znamená krácení různých příjmů obcím a krajům při postupném navyšování jejich povinností (elektronické občanské průkazy) či vynucování podivných administrativně náročných činností (statistické vykazování).

Připomeňme, že debaty, analýzy a vyjednávání o systému sdílení se vedou vlastně nepřetržitě, intenzivněji pak od poslední novely, která způsobila tolikrát připomínanou U-křivku. Tři roky se na Ministerstvu financí scházeli zástupci obcí, krajů, státní správy i odborníci z vysokých škol. Tři roky představovalo MF různé varianty, ke kterým se mohli všichni vyjádřit. Po třech letech se v květnu loňského roku zdálo, že kompromisní varianta je možná. Bohužel, po čtrnácti dnech se nejprve novináři a pak všichni ostatní členové pracovní skupiny dozvěděli parametry následně široce prezentovaného návrhu, z něhož vzešel návrh předložený poslanci strany TOP 09. Vláda k tomuto návrhu vydala negativní stanovisko, sami předkladatelé tvrdí, že dávají přednost kompromisu…. trojnásobek však neopustí.

Výpočty a realita

Vytvořit soubor, který by umožňoval výpočty různých zásahů do systému RUD, není složité, spíše monotónně pracné. A to také z důvodu zavádění nového kritéria počtu žáků základních škol a dětí v mateřských školách zřizovaných obcí. U menších obcí může jednotřídní školka v kombinaci s malotřídní školou znamenat přírůstek i v řádu tisíc Kč na obyvatele, což samozřejmě ovlivňuje hodnocení výhodnosti. Snaha o sestavení funkčního a uživatelsky přívětivého systému výpočtů sdílených daní směřovala k získání možnosti oponentních výpočtů k výstupům z Ministerstva financí.

Podpora či nepodpora návrhů se zcela zásadně odvíjí od celkového objemu daní, které se obcím rozdělují. Veškeré výpočty vychází z predikcí na rok 2013, zkušenosti z posledních let však vedou spíše k nedůvěře a podvědomému snižování částek celkového inkasa daní. Navíc se stále častěji hovoří o změnách v daňových zákonech, které se v rozpočtech obcí také projeví (nebo neprojeví, jde-li o daně spotřební). Srovnání současnosti a dopadů různých návrhů pak značně komplikují zásahy do podílu sdílení DPH.

V prostředí tabulkového procesoru lze nasimulovat kompromisní návrh, a to za předpokladu, že by v případě Prahy došlo rovněž k zásahu do rozpočtového určení daní krajů. Excel to zvládne, otázka je, jak dopadnou politická vyjednávání (více viz rozhovor s poslancem Vladislavem Vilímcem).

Všechny dosud diskutované návrhy předpokládají navýšení příjmů obcí na dně U-křivky, a to v průměru minimálně o třetinu, rozšíření kritérií sdílení o počet žáků v ZŠ a MŠ, navýšení objemu sdílených daní. Pozor žádný přehled dotací určených ke zrušení nikdy neexistoval a existovat nebude. Další možnosti změn v kompromisním řešení představuje navýšení motivační složky za zaměstnance, úprava příjmů hlavního města Prahy jako kraje. Poslanecký návrh předpokládá zásadní snížení zdrojů tří největších měst a slibuje postupné kompenzace, což při negativním vládním stanovisku představuje poněkud nerealistickou představu. Poslanecký návrh ale zatím neupravuje platby na neinvestiční výdaje za dojíždějící žáky, takže je možné, že obce bez školy nezískají z tohoto parametru žádné sdílené daně, ale budou dál mít povinnost hradit neinvestiční náklady.

Letos nebo v roce 20xx

Novelu RUD by bylo vhodné přijmout letos, a to ještě dostatečně dlouho před krajskými a senátními volbami. Letos proto, že v dalších letech se již ochota a schopnost posílit systém nějakými 7 mld. Kč bude blížit nule. Vazba na krajské a senátní volby zůstává zřejmá. Téma má stále potenciál posloužit jako (jen a pouze) prostředek ke zvolení. Mezi oběma diskutovanými návrhy existuje množství společných bodů, a proto by přeci nemělo být složité dosáhnout kompromisu v souladu s vládním prohlášením. Lpění na nikdy nedohodnutém trojnásobku znamená jediné – cílem návrhu je jeho neschválení.

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph. D. (autorka se dlouhodobě zabývá financování samosprávy)

TOPlist
TOPlist