Hubenější léta odkrývají chybné nastavení sdílených daní

Inkaso všech daní, které obce do svých rozpočtů získávají, zůstalo v loňském roce 2011 za předpokládanými hodnotami. V absolutních číslech činila odchylka od rozpočtu pro obce mínus 7 mld. Kč. Není tahle částka nějak povědomá v souvislosti s diskuzí o novele o rozpočtovém určení daní?

Ministerstvo financí na začátku ledna mediálně prezentovalo výsledky hospodaření státního rozpočtu v roce 2011. Sebehodnocení bylo kladné, různé metodiky pečlivě promíchány. Přímo v tiskové zprávě se mj. uvádí, že výpadky daňových příjmů byly kompenzovány nižšími výdaji na úrocích ze státních dluhopisů. Z pohledu obcí zásadní zpráva – rozpočtované hodnoty daňových příjmů se nepodařilo naplnit a hledání úspor v každé jedné obci souvisí s úroky ze státních dluhopisů spíše volně. Úroky jsou výdaje stejně jako třeba dotace do území.

Stavební spoření a přenesená působnost

Jak vyplývá z tabulky 1 – srovnání daňových výnosů, optimističtější předpověď se týkala nejen sdílených daní, také celkově inkaso daňových příjmů zaostalo o více než 4 %, což představuje zhruba o 30 mld. Kč méně než se očekávalo ve schváleném rozpočtu.

Z tabulky je dále zřejmé, že meziroční růst proti roku 2010 byl zaznamenán u daně z přidané hodnoty (2 %), srážkové daně z kapitálových výnosů (8 %) a daně ze závislé činnosti (7 %), mj. v důsledku jednoroční povodňové stokoruny. Pro doplnění uveďme, že meziroční růst inkasa spotřebních daní činil 6 %. Na straně druhé, snížilo se inkaso daně z příjmů právnických osob za loňským rokem téměř o 5 %. U daně z příjmů fyzických osob z přiznání („motivační“ složky) došlo ve srovnání s loňským rokem pouze k třetinovému plnění (podrobněji dále).

S využitím výhody zpětného pohledu nad vývojem daňových příjmů lze hodnotit ujišťování Ministerstva financí o navýšení příjmů pro obce o zhruba 3 mld. Kč jako výsledek zdanění výnosů ze stavebního spoření patrně jen trpkým úsměvem. Mělo se jednat o dodatečné prostředky navíc k autonomnímu vývoji. Navzdory výsledku legislativního procesu a souvisejícímu nenavýšení celostátního inkasa došlo ke zkrácení příspěvku na přenesený výkon státní správy v loňském roce (plošné krácení o 17,6 % a následná jen částečná kompenzace pro obce s rozšířenou působností). Letos se zachovává způsob výpočtu příspěvku (s výjimkou vlivu změny ve výplatě sociálních dávek) a o zvýšení daňových příjmů se už ani nehovoří.

V této souvislosti jen připomenutí, že Ústavní soud ve svém nálezu č. US 34/02 z roku 2003 uvádí: „Způsob financování výkonu státní moci územními samosprávnými celky za předpokladu, že státní příspěvek bude dostatečně vysoký ke splnění uložených úkolů, nepředstavuje ohrožení autonomie územních samosprávných celků podle Ústavy a Charty místní samosprávy.“ Ptejme se, zda je předpoklad splněn.

A doporučení obcím pro rok 2012 – počítat s tím, že daňové příjmy se v nejideálnějším případě budou pohybovat na úrovni roku 2009.

Ztráty, paušály, bonusy

Ještě v roce 2008 činilo inkaso daní z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti více než 17 mld. Kč. Z dnešního pohledu částka neskutečná, také proto, že řada obcí kvůli motivační části této daně přichází o výnosy z ostatních sdílených zdrojů. Nehovoříme o podvodech, machinacích či daňových únicích. Vše je v souladu se zákony. Dle informace Generálního finančního ředitelství ve zdaňovacím období roku 2010, tedy fakticky v roce 2011, nehradilo 53 % podnikatelů žádnou daň (jedná se o příjmy z podnikání dle § 7 zákona č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů).

Zákon umožňuje uplatnit po pět následujících let ztrátu z podnikání. V daňových přiznáních za rok 2008 nárokovali poplatníci daně z příjmů fyzických osob 3,5 mld. Kč minulých ztrát, za rok 2009 šlo o 2,8 mld. Kč a za rok 2010 se jednalo o 2,1 mld. Kč. Ztráta se obvykle uplatňuje na celý následný základ daně, proto nulová daňová povinnost.

Další vliv na inkaso roku 2011 měl tzv. „Janotův balíček“ z října 2009, který si obce spojují spíše se zvýšením sazeb daně z nemovitostí. V rámci balíčku došlo k možnosti uplatňovat výdaje paušálem ve výši 80 % také pro řemeslné živnosti. Možnost platila od roku 2010, a proto se projevila až v daňových přiznáních podávaných v loňském roce. Předtím se nejvyšší paušál vztahoval pouze na zemědělskou činnost a řemeslné živnosti mohly využít 60 %. Za rok 2009 daňový paušál uplatnila více než polovina poplatníků (s příjmy dle § 7) a jejich počet stabilně roste. V současné době může podstatná část podnikatelů považovat za svůj maximální daňový základ pětinu svých příjmů. Daň činí pak 15 % z tohoto základu.

Zákon všem poplatníkům umožňuje uplatnit další odčitatelné položky od základu daně nebo slevy na samotné dani. U řemeslné živnosti lze od finančního úřadu dokonce peníze získat – při odpočtu na poplatníka, manželku a děti s využitím možnosti daňového bonusu. Nehovoříme o přeplatku na zálohách, jde o čistou sociální dávku, na niž má ze zákona nárok řemeslník s ročními příjmy 2 mil. Kč.

Tři výše popsané vlivy – ztráty, paušály a daňové bonusy – vedly k vcelku odhadnutelné reakci daňových poplatníků. A poklesu jedné složky sdílených daní.

(De)motivační složka

Daň z příjmů fyzických osob se samozřejmě neskládá pouze z odvodů podnikajících osob. Naopak, zásadní část tvoří srážková daň od zaměstnanců odváděná zaměstnavatelem. V tabulce 2 je uvedeno měsíční inkaso všech tří složek daně v průběhu roku 2011. Zatímco daň ze závislé činnosti ani srážková daň logicky nemohou nabýt záporných hodnot, u části z přiznání je situace jiná.

Zdroj: www.mfcr.cz

Poplatníci, kteří zdaňují příjmy z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, pokud nemají daňového poradce, podávají přiznání a platí daň každoročně vždy k 31. březnu. Případný přeplatek či jiný nárok se odvádí do 30 dnů, tedy nejčastěji v dubnu či na začátku května. Vývoj plateb z přiznání je patrný z uvedeného grafu.

Graf 1. Průběh inkasa daně z příjmů FO z přiznání

Vzhledem k výše uvedenému výkladu činila v loňském roce dubnová výplata přeplatku (9,3 mld. Kč) dvojnásobek březnového příjmu (4,3 mld. Kč). V červnu se hradí zálohy a daň odvádí zbylí poplatníci – jejich přeplatky se objevují v červenci. Až zálohy v září znamenaly skutečný příjem, který konečně představoval kladnou hodnotu na daňovém učtu u České národní banky (ČNB) viz červená linka v grafu. Jenže částka byla stále nižší než naposled (v březnu) rozdělovaná hodnota, proto obce získaly nějaké příjmy z této daně až po 15. prosinci, kdy se hradí poslední zálohy.

Motivační složka v rozpočtovém určení daní ve výši 30 % z inkasa daně z přiznání se však vlivem legislativního nastavení stala složkou naprosto nemotivační, neboť obec se také shodným podílem musí vypořádat s přeplatky na dani.

Pro doplnění dodejme, že zúčtování zaměstnanců se projeví ve mzdě za březen, tedy také v dubnu. Jak vyplývá z tabulky, obce letos v dubnu žádné prostředky z daně z příjmů fyzických osob nezískaly.

Daň z přiznání není daň z podnikání

Generální finanční ředitelství dále uvádí, že v loňském roce podalo daňové přiznání 1,8 milionů fyzických osob, z čehož 26 % nehradilo žádnou daň. Srovnáme-li údaje pouze o podnikatelích, je zřejmé, že v polovině daňových přiznání není § 7 (příjmy z podnikání) rozhodující položkou. Souběh příjmů ze dvou a více zaměstnání, souběh zaměstnání a podnikání nebo prostě jen neochota předávat mzdové účtárně informace o výši hypotéky vedou k podávání daňových přiznání i osobami ryze nepodnikajícími. A zde nastává čtvrtý a letos zásadní problém v konstrukci daně, resp. jejího sdílení.

Chybný princip v sobě obsahuje zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, lépe řečeno chybný způsob výpočtu a převodu nároků pro jednotlivé obce. Nárok se stanovuje dle stavu na jednotlivých účtech u České národní banky. Ve chvíli, kdy si fyzická osoba vezme od zaměstnavatelů pouze potvrzení o zdanitelných příjmech a pak podá přiznání (např. upravené o hypoteční úroky, příspěvky odborům, penzijní připojištění apod.), stává se z pohledu RUD podnikatelem. Z jím zaplacené daně by se 30 % stalo motivační částí, ovšem za současných podmínek se obec ze třetiny podílí na přeplatku přímo a celkově téměř z 50 % v důsledku sdílení zbytkového inkasa. Podílí se na úhradě prostředků, které nikdy neobdržela, neboť daň ze závislé činnosti se s výjimkou 1,5 % sdílí bez ohledu na trvalé bydliště zaměstnanců či sídlo zaměstnavatele.

Zřejmá nesystémovost v zákoně o rozpočtovém určení daní se objevuje dlouho, ovšem právě v době poklesu inkasa se projevily všechny negativní dopady. Možné řešení by představovalo např. stanovení podílu příjmů ze skutečného podnikání, do jehož dosažení by se přeplatky vracely z účtu závislé činnosti, s níž logicky souvisí.

Plovoucí daňové inkaso a RUD

Skutečné hodnoty daňového inkasa za rok 2011 a již mnohokrát avizovaná změna v rozpočtu na rok 2012, kterou ministerstvo předpokládá předložit v únoru, musí mít nutně vliv na odhadované dopady přínosu novely rozpočtového určení daní. Jestliže celkové daňové příjmy se odchylují v řádech desítek miliard, pak marketingové akce slibující obcím přínos vypočítaní na tisícikoruny nejsou korektní.

Jen z titulu snížení procenta sdílení (pokles podílu pro obce ve prospěch důchodového účtu) a nižšího inkasa se celková původně předpokládaná výchozí úroveň sdílených daní z července 2011 snižuje minimálně o 3 mld. Kč. Při vyjádření daňového výnosu na obyvatele klesá vypočtená hodnota pro každou obec v průměru o 0,4 tis. Kč.

Objem dotací, které by měly rozdělovanou částku pro obce posílit, činil právě 7 mld. Kč. Vzhledem k tomu, že nikdy žádný seznam dotací určených ke zrušení neexistoval, jde prostě o navýšení daňového inkasa pro obce prostřednictvím zvýšení procenta sdílení. Zkušenost z loňského roku ale ukazuje, že tato částka také může mít podobu statistické odchylky. Je-li úsilí o změnu RUD myšleno vážně, pak by ministerstvo financí mělo aktualizovat a pravidelně zveřejňovat podkladové výpočty. A nemělo by jít jen o předvolebně agitační webové stránky.

Je otázkou, zda při výpočtech dopadů změn v RUD použít berličku výnosů z dílčího odvodu z loterií ve výši desetiny, která se nově dělí mezi všechny obce. Celkový výnos z této složky hazardního odvodu by obcím jako celku měl přinést 0,5 mld. Kč bez ohledu na skutečnost, zda na svém území loterie provozují či nikoliv. Další zdroje z odvodů, tentokrát závislých na počtu výherních technických zařízení, které mohou v případě jednotlivých obcí a měst dosahovat desítek až stovek milionů, se sebou přinášejí další výdaje (zejména v sociální oblasti).

Výnosy z loterií zkrátka mají jiný charakter než například daň ze závislé činnosti, a proto by neměly být do diskuzí o upravené podobě RUD zahrnovány.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD., Legislativně-právní oddělení, Kancelář Svazu měst a obcí ČR