K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Přímá volba starostů II.

(Problémy současného stavu a navrhované změny)

Datum: 27. 7. 2004, zdroj: OF 3/2004, rubrika: Reforma veřejné správy

Diskuzi na téma změny volby starostů prakticky rozpoutal starosta Petržela na VIII. Sněmu SMO v roce 2003 a souběžně toto téma otevřel i bývalý pražský primátor Jan Kasl (Přímá volba nestačí). Dr. Josef Vedral připravil velmi fundovaný rozbor současné situace s důrazem na právní aspekty možné změny způsobu volby starosty a obcí.

Téma změny volby a postavení orgánů obce je jedním z několika témat, které se periodicky vrací na všech setkáních představitelů veřejné správy a zájem o diskuzi tohoto nepochybně složitého tématu svědčí o aktuálnosti řešení a současně i problematičnosti jakéhokoliv zvoleného modelu. Tento text navazuje na předcházející publikované materiály a jeho cílem je vyvolat širší dialog starostů, primátorů a hejtmanů a dalších představitelů samosprávy na toto velmi citlivé téma. Jsme přesvědčeni, že dojde-li ke změně dosavadního systému, je nutné podrobit jednotlivé návrhy zevrubné analýze a umožnit všem vyslovit se k tématu a teprve poté rozhodovat o možných změnách.

Problémy dosavadního stavu

Současný stav výkonu samosprávy v obcích a krajích vychází z důsledně uplatňovaného principu sdílené odpovědnosti. Za jednotlivé typy rozhodnutí vždy odpovídá kolektivní orgán (zastupitelstvo, rada, výbory). Tento postup vychází z polistopadové tradice, kdy moc rozhodovat byla svěřena kolektivním demokraticky zvoleným orgánům, které by měly odrážet a respektovat zájmy obyvatel té které územní jednotky.

Již čtvrtý volební cyklus v komunální politice však ukazuje, že některé předpoklady původních tvůrců systému kolektivní odpovědnosti se ukázaly jako nefunkční nebo minimálně problematické. Je proto na místě zahájit širší diskuzi na téma dalšího možného zlepšení výkonu veřejné správy v obcích a krajích.

V současné době můžeme sledovat především tyto problémy.

  1. Veřejnost nezná mechanismy rozhodování ani o zásadních věcech a nemá zájem se na rozhodování jakkoliv podílet. To dobře signalizuje aktuální problém rušení některých základních škol, kdy zástupci rodičů se pokouší ovlivnit rozhodování zastupitelstva, aniž by však znali mechanismy rozhodování. Jejich názory, připomínky, návrhy nebo výtky pak zaznívají do prázdna.
  2. Veřejnost se o rozhodování o významných tématech rozvoje obce nezajímá. Nemusí se jednat jen o notoricky známé příklady schvalování územního plánu, ale i o častější rozhodování o rozpočtu obce, o prodeji nebo pronájmu obecního majetku a dalších strategických rozhodování obcí a krajů.
  3. Občané ve městech i venkovských obcích si ztotožňují rozhodování zastupitelstva nebo rady s postavou starosty. Stačí se jednoduchým testem zeptat občanů jakéhokoliv města, aby vyjmenovali alespoň dva členy rady. Každý zná starostu, nikdo nezná ty, co skutečně nesou kolektivní odpovědnost za rozhodování -- radní.
  4. V malých venkovských obcích často zastupitelstva pracují pouze formálně a vlastní výkon činnosti i zásadní rozhodování vykonává starosta obce někde s dalšími kolegou nebo spolupracovníkem.
  5. Starostou, a tedy tím kdo obec zastupuje navenek, je zvolen politik na základě skryté koaliční dohody úspěšných stran a nikoliv osobnost, která má všeobecný respekt a úctu ve městě. Existují četné příklady obcí, kde se starostou nestal ten, kdo dostal nejvíce hlasů, ale ten zastupitel, který byl přijatelný pro strany a hnutí, které vytvořily koalici.
  6. Ve velkých městech se radními, kteří jsou odpovědni za určitou oblast rozhodování, stávají politici bez dostatečné odborné znalosti a vlastní výkon činností pak je často v rukou úředníků -- vedoucích odborů.

Proto je nutné zahájit širší diskuzi o rozsáhlejší změně dosavadního způsobu vzniku rozhodujících orgánů obcí a krajů a pokusit se propojit očekávání veřejnosti o způsobu řízení měst a obcí se skutečným stavem veřejné správy.

Navrhované změny

Navrhujeme zahájit veřejnou diskuzi mezi představiteli měst a obcí o institucionální reformě místních samospráv. Jako podklad pro diskuzi navrhujeme diskutovat především následující témata.

1. Přímá volby starosty, primátora, hejtmana

Starosta (primátor, hejtman) volený přímo občany bude mít silný politický mandát k prosazení politických názorů a ideálů, které prosazoval v rámci své volební kampaně. Na druhou stranu bude také pod jasnou kontrolou veřejnosti, zda a jak plní svoje sliby a cíle, které v rámci předvolební kampaně prezentoval. Starostou bude zvolena silná a veřejně známá osobnost, která nemusí být spojena se stranickými zákulisními machinacemi. V malých obcích tento způsob volby byť v jiném systému zpravidla probíhá ke všeobecné spokojenosti i nyní. Starostou je zvolen lídr často jediné kandidátky.

2. Změna postavení rady města (kraje).

Dosud je rada tvořena na základě koaliční stranické dohody a přesto, že jednotlivý radní mají řídit vysoce odborně kvalifikované experty -- vedoucí odborů v úřadě, jsou schopni jim často po odborné stránce pouze sekundovat. Rada by měla být tvořena jmenováním a to z významných odborníků - nepolitiků, kteří jsou schopni řídit svůj svěřený úsek činnosti úřadu. Právo jmenovat radu bude mít starosta obce, který i tak vytváří nejbližší tým svých spolupracovníků -- kolegů, kteří společně s ním budou tvořit výkonný orgán města.

3. Starosta v čele úřadu

Starosta musí být v čele úřadu nejen z hlediska zastupování obce (kraje) navenek, ale i z hlediska pracovně právních vztahů v instituci. Starosta by měl mít právo si v souladu se zákoníkem práce a zákonem 312/2002 Sb. o úřednících územních samosprávných celků (o státní službě) vybrat svoje spolupracovníky a případně pracovníky, kteří nejsou schopni plnit zadané úkoly, v souladu s českým právem propustit. Starosta je odpovědný za výkon samosprávných činností i za procedurální část výkonu státní správy v obci. V obcích, které mají více než 500 obyvatel by starosta ze zákona měl pracovat jako uvolněný.

4. Změna rozdělení kompetencí

Dosud jsou kompetence rozděleny tak, že za koncepční rozhodování odpovídá ve většině případů zastupitelstvo obce (kraje) a za provozní činnosti a kompetence odpovídá především rada. Návrh by měl jasněji oddělit strategické, dlouhodobé, koncepční a kontrolní rozhodování, které by příslušelo zastupitelstvu, a operativní rozhodování, které by příslušelo starostovi a jím jmenované radě. Zastupitelstvo tak zůstane politickým orgánem obce (kraje), kterému přísluší především politické rozhodování (rozhodování o územním a strategickém plánu, o rozpočtu a závěrečném účtu, o majetku, o smluvních vztazích, o spolupráci obcí, ...) a starostovi a jeho radě přísluší výkonné rozhodování v duchu přijatých cílů, strategií nebo třeba rozpočtu. V každém konkrétním případě rozhodování zastupitelstva předkládá příslušný návrh dokumentu k projednání starosta, který ho obhajuje a žádá o podporu. Zastupitelstvo návrh přijímá, nebo odmítá.

5. Způsob volby

Zastupitelstvo bude voleno stejným poměrným způsobem na čtyřleté období, starosta bude volen většinovým způsobem buď jednokolovým způsobem (model "první v cíli"), nebo australským způsobem (jednokolově, s možností pro voliče druhé volby). Starosta by měl být volen na stejně dlouhé období jako zastupitelstvo. Starosta není členem zastupitelstva.

6. Předseda zastupitelstva

V čele zastupitelstva by měl být předseda zastupitelstva, což je především procedurální funkce, která má starosti řízení jednání zastupitelstva a představuje pro starostu a jím řízený úřad kontaktní osobu pro předávání materiálů, dokumentů nebo dalších informací mezi zastupitelstvem a úřadem.

7. Odvolání starosty

Starosta je z výkonu své funkce odvolatelný pouze z důvodů trestné činnosti či jiného závažného pochybení ve výkonu funkce. Není možné připustit model, kdy zastupitelstvo z politických důvodů (změna rozdělení moci v koalici) odvolává starostu a jmenuje nového starostu a radu tak, jak se to děje podle současného modelu veřejné správy.

Změny legislativy

Návrh předpokládá velmi rozsáhlé změny v současné legislativě. Především se bude jednat o razantní zásah do zákona o obcích, krajích, hl. m. Praze a zákona o volbách do krajů a obcí včetně prováděcích předpisů. (zákon 128/2000 Sb., zákon 129/2000 Sb., zákon 131/2000 Sb. zákon č. 130/2000 Sb., Zákon č. 491/2001 Sb.)

Před vlastním předložením věcného záměru zákona a případným paragrafovaným zněním návrhu zákonů je důležité předložit základní teze předpokládaných změn k veřejné diskuzi mezi starosty obcí a další představitele veřejné správy a představitele neziskového sektoru, kteří sledují (a často i kritizují) výkon veřejné správy. Jedině v širokém konsenzu těch, kterých se předkládané návrhy dotýkají, je možné najít smysluplné řešení budoucího rozvoje veřejné správy.

Závěr

Tento návrh předkládaný k veřejné diskuzi vychází ze široké výměny názorů mezi představiteli měst a obcí, a klade si za cíl zlepšit podmínky pro výkon práce veřejné správy a vnímání její práce ze strany veřejnosti. Jsme přesvědčeni, že návrh vede ke zjednodušení a zpřehlednění rozdělení kompetencí mezi jednotlivé orgány veřejné správy a tím i ke snazšímu pochopení výkonu veřejné správy ze strany občanů.

Návrh zcela vědomě posiluje autoritu a pozici starosty v systému veřejné správy, a to především na úkor kolektivního rozhodování v radě. Předkladatelé jsou si vědomi i možného zneužití role silného starosty, a jsou připraveni i čelit výtce populistické volby "nejslavnějšího" na místo starosty. Domníváme se však, že historická zkušenost a odpovědnost voličů v každé obci a často i důvěrná znalost místního prostředí znemožňuje uchvácení moci výrazným nedemokratickým populistou a občané, kteří se účastní voleb, si jsou své role již velmi dobře vědomi.

Navržený postup navíc výrazně zjednodušuje rozdělení moci mezi jednotlivé orgány veřejné správy a tím vytváří i srozumitelnější a pochopitelnější prostředí. Znalost a současně i přiměřená jednoduchost rozhodování veřejné správy je také mimo jiné prvním krokem ke zvýšení zájmů veřejnosti o věci veřejné. Budou-li občané více znát mechanismy a procedury, budou mít větší zájem se na takovém přehledném rozhodování více podílet a tím i výkon veřejné správy bude pod větší kontrolou.

Návrh se záměrně nedotýká dalšího velkého balíku problémů, za které považujeme financování obcí, zprůhlednění jednání všech orgánů veřejné správy nebo třeba zavedení E-governmentu, přezkumu rozhodování samosprávy správními soudy a dalšími klíčovými tématy výkonu veřejné správy.

RNDr. Radim Perlín, Institut Evropské Demokracie

TOPlist
TOPlist