Konsolidační balíček se asi nezmění
Ozdravný balíček ekonomických opatření, který má konsolidovat veřejné finance byl představen vládou 11. května jako výsledek dohody pěti stran vládní koalice. Nutno dodat, že šlo o politické představení záměrů vlády, které nyní prochází mediální diskuzí. Konečná legislativní podoba balíčku bude vládou projednána v červnu. Návrh zákona o konsolidaci veřejných rozpočtů prošel v závěru května drasticky zkráceným meziresortním připomínkovým řízením, které však přineslo na šest desítek souborů připomínek od jednotlivých ministerstev, obcí, krajů a dalších institucí, které mají být vypořádány do 9. června.
Podle prvních mediálních ohlasů se zdá, že návrhy na změnu nemají velkou naději na úspěch, neboť resort financí, který je předkladatelem zákona pro jednání ve vládě, nehodlá měnit koaličně projednané podmínky návrhu. Bude se zabývat jen legislativně technickými záležitostmi s tím, že věcné změny budou až předmětem druhého čtení návrhu zákona ve sněmovně. Řada připomínek je přitom velmi závažná, některé jsme již v návaznosti na stanovisko Svazu měst a obcí ČR publikovali již včera viz Konsolidace veřejných rozpočtů stojí municipality 34 miliard korun. Z řady výhrad, které SMO ČR předal v rámci připomínkového řízení jsme zkráceně uvedli tři zásadní obecné připomínky – k dopadům na ekonomiku, zhodnocení územních dopadů a poukaz na nerelevantnost předložených podkladů.
V tomto textu uvádíme ze zmíněného stanoviska některé konkrétní připomínky a návrhy na změnu ozdravných opatření.
Změna zákona o dani z nemovitých věcí
Svaz měst a obcí navrhuje ponechat stávající úpravu bez zavedení státní části daně z nemovitých věcí a zavedení inflačního koeficientu. Zdůvodnění vychází z názoru členských obcí a Svaz zásadně nesouhlasí s přesunem části výnosu daně z nemovitých věcí do daňových příjmů státního rozpočtu. Inkaso daně z nemovitých věcí je již od vzniku obecního zřízení v roce 1993 vždy 100 % příjmem rozpočtu obcí a měst, a to z důvodu místního charakteru této daně bez ohledu na její správu. Obce nesou zároveň i náklady spojené se zajišťováním základních služeb, které s užitím nemovitých věcí bezprostředně souvisejí. Odčerpání části výnosu daně z nemovitých věcí by zcela zásadním způsobem narušilo základní principy, na kterých je od devadesátých let minulého století založeno rozpočtové určení daní.
Je třeba zdůraznit, že jsou to právě obce a města, která na konsolidaci dávají nejvíce finančních prostředků jako takových. Je třeba zohlednit náklady obcí a měst na výkon přenesené státní správy ve výši 10 mld. Kč, propad obcí a měst v důsledku změn zákona o dani z hazardních her (změna inkasa ve prospěch státního rozpočtu) ve výši 8 mld. Kč, propad podílu DPH pro municipality v objem 3 mld. Kč, propad vlivem ponížení podílu na sdílených daních a v důsledku vyjmutí podílu obcí na 2 p. b. u výnosu z daně z příjmu právnických osob v hodnotě 13 mld. Kč. Jedná se o celkový dopad do rozpočtu obcí ve výši 34 miliard korun. Svaz měst a obcí požaduje, aby daň z nemovitých věcí byla i nadále výlučnou daní municipalit.
SMO ČR dále upozorňuje, že majetek a infrastruktura státu jsou od daně z nemovitých věcí osvobozeny. Pokud bychom zdanili nemovité věci ve vlastnictví státu, stát by odváděl daň z pozemků ve výši přibližně 30 mld. Kč, daň ze staveb a jednotek ve výši přibližně 40 mil. Kč, infrastruktura v podobě dálnice a železnice by byla zdaněna 467 mil. Kč. Celkově by tedy stát obcím měl odvést daně ve výši 30,507 mld. Kč. Průměrný efekt na jednu každou obec by představoval 4,88 mil. Kč.
Změna zákona o dani z příjmů
Svaz navrhuje ponechat stávající podíly sdílených daní u DPPO a DPFO na stávající úrovni 25,84 %. Pakliže vláda bude navyšovat sazbu jakékoli sdílené daně, měl by tento výnos podle zákona o rozpočtovém určení daní být rovněž sdílen s rozpočty municipalit a krajů. Zdůvodnění vychází z premisy, že obce a města nesou zvýšené náklady stejně jako stát, je tedy legitimní, aby zůstal zachován jejich stávající podíl na sdílených daních, aby i nadále mohly vykonávat veřejné služby, jak vlastní, tak v přenesené působnosti.
Nad rámec navrhované změny Svaz připomíná, že rozpočty municipalit obecně zlepšují bilanci veřejných rozpočtů. Stát si od municipalit půjčoval ať přímo nebo nepřímo finanční prostředky v krizových dobách spojených s onemocněním COVID-19 nebo uprchlickou krizí, například na sanaci výpadku příjmů fyzických a právnických osob, který po dlouhých jednáních byl vyrovnán jednorázovým kompenzačním bonusem pro municipality. Města a obce podpořila investicemi lokální ekonomiku a místní živnostníky a firmy. Byly to územní samosprávy, které v počátku uprchlické krize díky své akceschopnosti financovaly ze svých rozpočtů příchod uprchlíků a péči o ně, až následně získaly refundaci ze státního rozpočtu. Připomeňme také, že k poslednímu nárůstu podílu sdílených daní došlo v důsledku zrušení superhrubé mzdy. Toto navýšení mělo kompenzovat tyto výpadky. Když stát obce a města potřebuje, považuje je za své partnery. V opačném případě poukazuje na objem finančních prostředků, které mají územní samosprávy na svých účtech. Jde přitom o částku, která v průměru (bez Prahy) odpovídá rezervě ve výši cca 20 tis. Kč na jednoho obyvatele.
Změna zákona o rozpočtovém určení daní
Svaz měst a obcí navrhuje (1) Ponechat stávající podíly krajů u sdílených daní u DPPO a DPFO na úrovni 9,78 % a dále (2) začlenit dotace Státního fondu dopravní infrastruktury pro opravy a rekonstrukce silnic II. a III. tříd (titul Finanční prostředky na opravu a rekonstrukce silnic 2. a 3. tříd a mostů ve vlastnictví krajů) do RUD krajů, a to navýšením podílu RUD krajů oproti stávající hodnotě 9,78 %. Ve zdůvodnění se uvádí, že obecní a krajské rozpočty jsou jednou stranou mince veřejných rozpočtů a je tedy nezbytné, aby v rámci práva na samosprávu oba tyto subjekty veřejné moci disponovaly dostatečnými zdroji nejenom na provoz, ale především na rozvoj území. Proto nad rámec připomínek Svaz podporuje ponechávání stávajícího podílu daňových příjmů krajů na úrovni 9,78 %. To koresponduje také s platným programovým prohlášením vlády („udržíme stávající financování obcí a změníme RUD krajů na základě shody s AK ČR a navýšení celkové alokace“). V této souvislosti upozorňuje na nezbytnost zahrnutí stávajícího dotačního titulu Státního fondu dopravní infrastruktury Finanční prostředky na opravu a rekonstrukce silnic 2. a 3. tříd a mostů ve vlastnictví krajů v objemu 6,0 mld. Kč opětovně do RUD krajů.
Změna zákona o dani z hazardních her
- SMO navrhuje k tomuto zákonu za účelem zlepšení systematiky a přehlednosti právní úpravy přesunout právní úpravu rozpočtového určení daní z daně z hazardních her do zákona o rozpočtovém určení daní. Svaz má za to, že uvedená změna by přinesla větší přehlednost právní úpravy, a to nejenom právním profesionálům, ale také právním laikům, kteří mají předmětnou právní úpravu aplikovat v denní praxi.
- Svaz dále navrhuje zachování stávajícího podílu obcí ve výši 30 %
na celostátním hrubém výnosu daně z hazardních her s výjimkou
výnosu dílčí daně z technických her podle stávajícího § 7 odst. 4:
„Celostátní hrubý výnos daně z hazardních her s výjimkou celostátního hrubého výnosu podle odstavce 1 je zeVe zdůvodnění tohoto návrhu SMO ČR vítá navýšení sazby vybraných hazardních her. Pakliže by municipality přišly o podíl na dani z hazardních her (s výjimkou podílu na dani z technických her, jejíž podíl z 65 % připadá obcím), tato skutečnost by ohrozila jednak financování adiktologických služeb a za druhé řešení negativních jevů spojených s hazardní hrou na území obce (např. financování adiktologie, služby městských strážníků, řešení přestupků). Omezení či absence působení obcí zvýší tlak na orgány státu a jejich rozpočty při řešení negativních jevů spojených s hazardními hrami, byť by měly být provozovány prostřednictvím internetu.
- 70 % příjmem státního rozpočtu a
- 30 % příjmem rozpočtů obcí.“
- Navrhuje se zachování stávajícího modelu odpovídajícího § 7, odst. 2
a 3:
„(2) Procento, kterým se jednotlivé obce podílejí na části celostátního hrubého výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) plynoucího ve zdaňovacím období, se určí v závislosti na poměru
- součtu herních pozic jednotlivých povolených koncových zařízení uvedených v povolení k umístění herního prostoru, které jsou povoleny na území dané obce k prvnímu dni bezprostředně předcházejícího zdaňovacího období, k
- celkovému součtu herních pozic jednotlivých povolených koncových zařízení uvedených v povolení k umístění herního prostoru, které jsou povoleny k prvnímu dni bezprostředně předcházejícího zdaňovacího období.
Důvodem návrhu je přesvědčení, že rozhodnutí o umístění hracích automatů nebo povolení kasina na území obce, je svébytným rozhodnutím samospráv, které jsou si vědomy možných konsekvencí a negativních externalit spojených s provozováním hazardních her na jejich území. Tyto obce musí strpět rizika a náklady spojené s provozováním těchto podniků (zvýšený hluk, zvýšený pohyb vozidel a občanů, nepořádek, náklady spojené s bezpečností, kamerový systém, údržba městského mobiliáře atd.), ovšem s vidinou kompenzace prostřednictvím výnosu z dílčí daně z technických her podle stávajícího § 7 odst. 4. Tyto prostředky municipality využívají nejenom k potírání negativních externalit, ale k dalšímu rozvoji obce a podpoře ostatních obcí, příspěvkových organizací, nemocnic, hospiců, sportovních klubů, podpoře dětí a mládeže a jejich volnočasových aktivit nebo ohrožených skupin obyvatel jako jsou handicapovaní, rodiče samoživitelé, důchodci nebo další sociálně znevýhodněné skupiny.
Příkladem můžeme uvést příspěvky obce Česká Kubice, která za poslední roky takto podpořila schválené žádosti za 5 778 223. V minulosti také obec Česká Kubice podpořila obec Babylon částkou 5 000 000 na výstavbu nové mateřské školy, v letošním roce obec Pasečnice částkou 1 673 000 na sanaci obecního úřadu, do Domažlické nemocnice obec zakoupila sanitní vůz atd. Krácením těchto prostředků bude výrazně omezena schopnost dotčených obcí financovat zmíněnou infrastrukturu a další aktivity a přispívat tak k rozvoji daného území a cestovního ruchu.
Národní dotační tituly
Podle důvodové zprávy k návrhu zákona o konsolidaci veřejných rozpočtů budou některá opatření realizována samostatně, mimo legislativní úpravu. Svaz měst a obcí zásadně nesouhlasí návrhem plošného škrtání národních dotačních titulů bez specifikace, kterých dotačních programů se bude týkat a jaký dopad bude mít rušení dotačních programů na podporované oblasti. Požaduje, aby byl co nejdříve ustanoven Výbor pro regionální politiku na vládní úrovni, jehož ustanovení vyplývá jak z Programového prohlášení vlády, tak z prohlášení nejvyšších představitelů MMR. Požadujeme, aby navrhované snížení národních dotací a další opatření týkající se podpory z evropských programů (snížení kofinancování ze státního rozpočtu) bylo nejprve v této platformě projednáno za účasti územních partnerů, a to především na základě relevantních podkladů, které budou obsahovat konkrétní informace a data a analýzu dopadu na rozvoj měst, obcí a regionů.
Vzhledem ke zcela nedostatečným informacím, kterých konkrétních dotačních programů se bude týkat jejich snížení nebo dokonce zrušení, nelze odhadnout konkrétní dopad na obce a města. Obecně lze však konstatovat, že v kontextu celého úsporného balíčku, může kumulativní dopad ochromit zajištění základních veřejných služeb obcí a měst ve školství, sociálních službách apod. Například plánované škrty v oblasti školství ve výši 2 mld. jsou v naprostém rozporu s prohlášeními vlády a usnesením celé Poslanecké sněmovny, které vyzývá vládu k potřebnému navýšení finančních prostředků do mateřského, základního a středního školství. Dostupné dotační výzvy v IROP 2021–2027, jehož alokace byla oproti minulému programovému období 2014–2020 ponížena o 7 mld. Kč, čelí velkému převisu neuspokojených žádostí a nedokáží poptávku uspokojit.
Snížení spolufinancování z fondů Evropské unie
SMO ČR zásadně nesouhlasí s navrhovaným opatřením snížení spolufinancování z fondů Evropské unie zvýšením spoluúčasti konečných příjemců, především územně samosprávných celků, v přechodových regionech a více rozvinutém regionu Praha.
Snížení spolufinancování ze státního rozpočtu u fondů EU bude mít za následek ohrožení realizace řady infrastrukturních projektů obcí, jejichž příprava je již v pokročilém stádiu rozpracovanosti a projektové záměry byly připravovány v kontextu předpokládaných podmínek. Pravidla spolufinancování přitom patří k těm naprosto zásadním a klíčovým parametrům pro přípravu projektů a jejich finančnímu plánování z pohledu víceletého rozpočtového výhledu obcí a měst. Města a obce vkládají velké prostředky, u infrastrukturních projektů až desítky milionů korun, do přípravy projektových záměrů, z nichž řada musí být již ve fázi stavebního povolení, které je ve většině výzev operačních programů povinnou podmínkou žádosti o podporu. Změna kofinancování znamená pro žadatele nutnost zásadního přepracování projektového záměru nebo dokonce obec nebo město od realizace projektu úplně ustoupí.
Argument, že rozpočty měst a obcí hospodaří s miliardovými přebytky, a proto zde existuje potenciál pro nalezení úspor, postrádá elementární znalost rozpočtování a finančního řízení obcí a měst. Je s podivem, že je nutné neustále vysvětlovat zástupcům Ministerstva financí a dalším vládním představitelům, že obce a města musí být ze zákona rozpočtově odpovědné, což znamená že jejich zadlužení včetně úvěrů na kofinancování projektů nesmí přesáhnout zákonem stanovený limit. Obce dále tyto uspořené prostředky používají také jako nezbytnou jistinu při žádosti o úvěry, což je další způsob financování investičních projektů.
Snížení podílu státního rozpočtu při financování projektů z fondů EU zvyšuje tlak na rozpočty měst a obcí a současně s tím zvyšuje i hrozbu neplnění cílů a indikátorů stanovených pro jednotlivé operační programy a ohrožuje čerpání prostředků EU fondů v ČR. V konečném důsledku to může pro Českou republiku znamenat vyšší ztrátu než přínos, který lze očekávat od samotného úsporného opatření.
Je třeba upozornit také na to, že zacílení tohoto opatření pouze na přechodové regiony a velmi rozvinutý region Prahu, postihne také obce, města a regiony, jejichž socioekonomická situace, přestože se nacházejí v přechodových regionech, zdaleka neodpovídá celkovým ekonomickým výsledkům celého regionu (hospodářsky a sociálně ekonomická území, Kraj Vysočina apod.). Dělení na přechodové a méně rozvinuté regiony nereflektuje realitu České republiky na mikroregionální úrovni.
Není v zájmu České republiky snižovat příspěvek státního rozpočtu školám, subjektům zajišťujícím veřejně prospěšnou činnost a subjektům zajišťujícím územní dimenzi. Výše celkové úspory očekávaná realizací tohoto opatření je tak v souhrnu marginální.
Změna zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
SMO ČR navrhuje, aby byla zrušena pro obce a města povinnost „nejméně 50 % z povinného přídělu do fondu kulturních a sociálních potřeb musela být využito na příspěvku na produkty na stáří zaměstnanců“. Pakliže by k této povinnosti bylo přistoupeno navrhuje Svaz, aby příspěvky „na produkty spoření na stáří zaměstnanců“ byly i nadále osvobozeny od daně z příjmů fyzických osob s tím, že bude toto ustanovení o osvobození ponecháno v zákoně o daních z příjmů. Důvodem pro návrh změny opatření je, že obce a města jako zaměstnavatelé by měla společně s představiteli odborů dojednat podmínky přerozdělení těchto prostředků, nikoli stát. V této podobě by municipality na sebe přejímaly zodpovědnost státu v otázce zajištění občanů na důchod.
Novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, podstatně redukuje osvobození zaměstnaneckých benefitů od daně z příjmů. Naproti tomu je v několika novelizovaných oblastech upravena tvorba sociálního fondu (popřípadě fondu kulturních a sociálních potřeb, dále také FKSP), kde je popsáno, jak se fond tvoří a hlavně, že „nejméně 50 % ze základního přídělu podle věty první se použije na příspěvky na produkty spoření na stáří zaměstnanců, které jsou osvobozeny od daně z příjmů fyzických osob.“ Tedy v jednom zákoně (z. č. 586/1992 Sb.) se ruší osvobození, ale v dalších se opět zavádí osvobození od daně z příjmů.
Úprava tohoto osvobození (příspěvky na produkty spoření na stáří zaměstnanců) se nevztahuje na příspěvky, které by platil svým zaměstnancům územně samosprávný celek, který má možnost vytvářet sociální fond jinak než dle vyhlášky o FKSP.
Balíček tedy umožní osvobodit příspěvky na produkty spoření na stáří zaměstnanců jen některým zaměstnancům, podle toho, jak jeho zaměstnavatel tvoří fond.
Svaz se domnívá, že navržené úpravy jsou nesystematické, protože úprava osvobození od daně se přenáší do jiných zákonů, než aby bylo upraveno jen v zákoně o daních z příjmů. Dále zakládají nerovnost zaměstnanců, protože stejný příspěvek je některým nezdaněn a některým zdaněn podle toho, jak jeho zaměstnavatel (poskytovatel příspěvku) vytváří fond.
***
Publikované obecné i konkrétní připomínky jsou natolik závažné, že by je předkladatel, případně i zákonodárci měli odpovědně posoudit.