Jednání za obec při uzavírání smluv

Uzavření smlouvy, případně realizaci jiného právního jednání obce, musí předcházet souhlas (schválení) příslušného orgánu obce. Pokud ke schválení právního jednání (typicky smlouvy) příslušným orgánem obce nedojde, je právní jednání od počátku, tedy absolutně, neplatné^[1]. Důležité je ale rozlišení, že rozhodnutí o majetkové dispozici nelze zpravidla zaměňovat s aktem uzavření smlouvy.

Rozhodnutí příslušného orgánu obce o majetkové dispozici je nutné považovat pouze za interní vytvoření vůle, která je teprve poté, co je vytvořena, osobou oprávněnou za obec jednat navenek projevena tím, že dojde k uzavření (podepsání) smlouvy. Právě problematice zastupování obce navenek zejména při uzavírání smluv (realizaci majetkoprávních dispozic) jsou věnovány následující řádky.

Poté, co je majetkoprávní dispozice (jednání) schválena příslušným orgánem obce, následuje prakticky poslední fáze procesu nakládání s obecním majetkem, a sice projevení vůle za obec navenek.

Starosta není statutární orgán

Obec je navenek podle § 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), zastupována starostou. Znamená to, že právě starosta je oprávněn obec právně zavazovat (typicky uzavírat smlouvy). Jelikož zastupování (jednání) starosty za obec navenek je stanoveno přímo zákonem, není nutné, aby smlouvu schvalující orgán výslovně starostu uzavřením smlouvy pověřoval.

Starostu nelze podle převažujících právních názorů považovat za statutární orgán.^[2] K tomuto názoru se kloní i Nejvyšší soud, když v rozsudku ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007 uvádí, že „starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek. Na druhé straně starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat“.

Specifická situace u starosty nastává tehdy, pokud je starostovi svěřena zbytková pravomoc rady obce^[3] nebo pokud starosta, zejména v malých obcích, kde má zastupitelstvo obce méně než 15 členů a rada obce se nevolí, vykonává až na stanovené výjimky pravomoci rady obce^[4]. Rozhodnutí starosty nejsou v praxi uskutečněna zvláštním opatřením, ale jsou implicitně obsažena v projevu vůle jménem obce, tedy již v aktu uzavření smlouvy. Jinými slovy, rozhodnutí o uzavření smlouvy a její samotné uzavření v takovém případě splývá v jeden okamžik.

Zastupování starosty

Starostu může při jednání navenek zastoupit místostarosta. U místostarosty zákon předpokládá, že zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy nevykonává funkci. Pokud je voleno více místostarostů, zastupuje starostu ten, který je určen zastupitelstvem.^[5]

Zatímco v případě doby, kdy starosta funkci nevykonává, je zákonem o obcích přímo odkazováno na situace, kdy starosta nevykonává funkci z důvodu dočasné pracovní neschopnosti, nařízené karantény, těhotenství a mateřství, péče o dítě do čtyř let věku anebo ošetřování fyzické osoby nebo péče o dítě mladší 10 let podle zákona o nemocenském pojištění či čerpání dovolené, tak v případě jeho nepřítomnosti zákon o obcích nic bližšího neuvádí. V praxi tak může být sporné, jak nepřítomnost starosty v konkrétních situacích posuzovat, resp. jak pojem nepřítomnost vymezit.

Základním východiskem je podle mého názoru skutečnost, že výkon mandátu člena zastupitelstva obce je tzv. veřejnou funkcí^[6], což mj. z povahy věci znamená, že starosta nemá stanovené pracoviště a ani pracovní dobu a jeho funkce trvá nepřetržitě. Na pojem nepřítomnost je proto nutné pohlížet tak, že se jedná o dobu, kdy starosta funkci pouze dočasně fakticky nevykonává, resp. není objektivně připraven se jejího faktického výkonu okamžitě ujmout. V tomto ohledu se domnívám, že postačí časová nepřítomnost trvající jeden den či pouze několik hodin, přičemž z prostorového hlediska se jedná o takovou nepřítomnost, kdy starosta se nachází zjevně mimo dosah prostor, kde orgány obce sídlí a kde zpravidla svoji činnost vykonává. Na druhou stranu ale považuji za nepřípustné, aby např. místostarosta zneužil starostovu několikaminutovou pracovní přestávku ke schválení a podpisu dokumentů, které starosta odmítal podepsat. Jinými slovy, je-li starosta nepřítomen, je místostarosta oprávněn jej zastoupit, avšak jeho jednání by nemělo být excesivním či nedůvodným zneužitím nepřítomnosti starosty. Takový postup bych považoval za nepřípustné obcházení zákona a jednání proti dobrým mravům. Nutno ovšem konstatovat, že judikatura se k této problematice dosud nevyjádřila.

Osobně souhlasím s názorem, podle kterého místostarosta může uzavřít smlouvu za obec i tehdy, pokud starostu z výše uvedených důvodů nezastupuje, avšak orgán příslušný k rozhodnutí o uzavření smlouvy jej tím výslovně usnesením pověřil nebo taková možnost vyplývá z vnitřních předpisů obce. Jako přípustnou lze shledat i variantu, že pověří místostarostu uzavřením smlouvy sám starosta.

Naopak nesouhlasím s názorem, že pokud by měl jménem obce jednat obyčejný člen zastupitelstva nebo rady obce, bylo by nutné, aby takové osobě byla řádně udělena plná moc.^[7] Podle mého názoru je dostačující, pokud příslušný orgán svým usnesením konkrétního člena zastupitelstva pověří. Jedná se v zásadě o stejný princip, jako když zastupitelstvo obce pouhým usnesením zvolí starostu. Navíc podle mého názoru k pověření konkrétního člena zastupitelstva bude docházet zpravidla modelově tehdy, když starosta či místostarosta odmítnou uzavřít smlouvu, s jejímž uzavřením nesouhlasí. V takovém případě by bylo proto absurdní, aby k uzavření smlouvy pověřenému členu zastupitelstva byli starosta či místostarosta nuceni proti své vůli vystavovat plnou moc.

Zastupování zaměstnancem

S ohledem na ustanovení § 166 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, které pojednává o zastupování právnické osoby jejími zaměstnanci, a to v rozsahu obvyklém vzhledem k jejich zařazení nebo funkci, je možné, aby obce byly zastupovány i prostřednictvím zaměstnanců. V tomto ohledu je ale podle mého názoru nutné zdůraznit, že ustanovení § 166 odst. 1 občanského zákoníku se vzhledem k veřejnoprávní povaze obcí coby územních samosprávných celků a dělbě pravomocí mezi jednotlivé orgány obce týká pouze projevování vůle navenek, k vytváření vůle zaměstnance toto ustanovení automaticky neopravňuje. Zaměstnanci sami vůli za obec teoreticky vytvářet mohou, avšak pouze v rozsahu, který je stanoven zákonem nebo na jeho základě (např. prostřednictvím organizačního řádu obecního úřadu, kdy je daná pravomoc obecnímu úřadu svěřena nebo výslovného pověření příslušným orgánem – takto ovšem nelze zaměstnance pověřit výkonem vyhrazených pravomocí).

Zastoupení obce jinou osobou

Obec se rovněž může, a to jako jakákoliv jiná právnická osoba, nechat zastoupit v rámci soukromoprávního jednání jinou osobou např. na základě smlouvy příkazního typu. Je proto přípustné, aby obec při majetkoprávních jednáních v rovném postavení s ostatními subjekty jednala prostřednictvím třetí osoby. V situacích, kdy má být obec při svém jednání zastoupena, je třeba rozlišovat mezi případy, kdy zmocněnec má přímo o uzavření smlouvy rozhodnout (tzn. vůli vytvořit a navenek projevit), nebo má pouze za obec smlouvu uzavřít (tzn. pouze projevit již vytvořenou vůli navenek). Zatímco v prvním případě zmocněnec sám přímo vůli vytváří (je mu svěřena rozhodovací pravomoc), v druhém případě pouze navenek projevuje vůli, která byla již vytvořena příslušným orgánem obce.

Nejvyšší soud konkrétně k případu, kdy starosta udělil generální plnou moc advokátovi k odstoupení od kupní smlouvy o převodu nemovitosti, v rozsudku ze dne 29. 9. 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002 uvedl, že advokát „byl tedy výslovně oprávněn i k provádění těch úkonů, které jinak přísluší výlučně obecnímu zastupitelstvu. Rozhodnutí o udělení plné moci v tomto rozsahu tak nepochybně spadá do pravomoci obecního zastupitelstva. Absence takového rozhodnutí zakládá absolutní neplatnost úkonu, kterým starosta jménem obce plnou moc udělil“. Z uvedeného vyplývá, že zmocnění třetí osoby musí být vždy učiněno tím orgánem obce, který je sám oprávněn o určitém právním jednání rozhodnout. V opačném případě je právní jednání absolutně neplatné.^[8]

Uvedený názor, a sice že třetí osobě lze svěřit jakoukoliv (i vyhrazenou) pravomoc orgánu obce, dlouhodobě uvádí rovněž metodická příručka Ministerstva vnitra, která mj. uvádí: Z hlediska určení tohoto orgánu je třeba vždy vycházet z rozsahu zmocnění, neboť pouze ten orgán, který je oprávněn o určitém právním jednání sám rozhodnout, je rovněž oprávněn „delegovat“ toto své rozhodovací oprávnění na základě smluvního zastoupení na jiný od obce odlišný subjekt. To znamená, že o zmocnění třetí osoby (a je lhostejné, zda se jedná např. o advokáta nebo o realitní kancelář) k majetkoprávním jednáním ve smyslu § 102 odst. 3 zákona o obcích je oprávněna rozhodnout rada obce (pokud si zastupitelstvo danou pravomoc nevyhradilo nebo pokud sama rada toto své rozhodovací oprávnění nesvěřila starostovi či obecnímu úřadu) a k majetkoprávním jednáním podle § 85 zákona o obcích zastupitelstvo obce. Až na základě rozhodnutí rady obce může starosta obce (s odkazem na § 103 odst. 1 zákona o obcích) „vystavit“ plnou moc (sjednat smluvní zastoupení), čímž radou nebo zastupitelstvem schválené rozhodnutí o plné moci uskuteční navenek.^[9]

Generální plná moc

V podmínkách obcí osobně shledávám zastupování na základě generálních plných mocí jako velice problematické. Lze si jistě představit, že zastupitelstvo obce přijme usnesení, na jehož základě pověří realitní kancelář prodejem pozemku. Zastupitelstvo v takovém případě vymezí konkrétní nemovitost, načež osobu kupujícího a cenu stanoví až pověřená realitní kancelář (v případě ceny může určité mantinely, např. minimální cenu, stanovit i přímo zastupitelstvo). Stejně tak může zastupitelstvo v obecných intencích pověřit advokáta uzavřením smíru. Právě ale míra určitosti schvalujícího usnesení, resp. míra přenosu dané pravomoci představuje zásadní problém. Může být teoretickou otázkou, zda je možné, aby orgán obce zcela nebo pouze velmi obecně svěřil výkon určité pravomoci třetí osobě, nebo zda pravomoc může být svěřena pouze vždy ve vazbě na relativně konkrétně určenou a vymezenou záležitost. Osobně se domnívám, že přípustná je pouze druhá varianta, neboť v opačném případě by bylo až absurdně možné, aby např. k uzavírání všech nájemních smluv ke všem obecním nemovitostem byl zmocněn např. advokát.

Celkově lze shledat udělování generální plných mocí v podmínkách obcí za nežádoucí či alespoň za problematické, a to zejména v případech, kdy se jedná o pověření k rozhodnutím, která spadají mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva či rady. Zejména v těchto typologicky nejzávažnějších právních jednáních, samozřejmě s ohledem na konkrétních podmínky zmocnění, může podle mého názoru docházet k nežádoucímu odcizení a materiálnímu vyprázdnění podstaty, na které je vytváření vůle v podmínkách obcí založeno. Nutno dodat, že judikatura je v této problematice velice obecná, neboť se k míře možného přenosu pravomocí prostřednictvím zmocnění dosud konkrétněji nevyjádřila.

Závěrem

Výše uvedené lze shrnout, že za obec uzavírá smlouvy zpravidla starosta, avšak je možné, aby smlouva za obec byla uzavřena ve stanovených případech místostarostou či na základě výslovného pověření i stanoveným členem zastupitelstva obce.

Ve specifických případech mohou být smlouvy za obec uzavírány i jejími zaměstnanci. Obec se rovněž může nechat zastoupit v rámci soukromoprávního jednání jinou osobou např. na základě smlouvy příkazního typu – v takovém případě je ale třeba rozlišovat mezi případy, kdy zmocněnec má přímo o uzavření smlouvy rozhodnout (tzn. vůli vytvořit a navenek projevit), nebo má pouze za obec smlouvu uzavřít (tzn. pouze projevit již vytvořenou vůli navenek).

Jako problematické se může jevit udělování generálních plných mocí, kdy je otázkou, zda lze připustit variantu, kdy dochází k neurčitému a blíže nespecifikovanému svěření zejména vyhrazených pravomocí orgánů obce.

Poznámky

1. Srov. § 41 odst. 2 a 3 zákona o obcích.
2. Srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Vyd. 2. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2017, s 235.
3. Srov. § 102 odst. 3 zákona o obcích.
4. Srov. § 99 odst. 2 a § 102 odst. 4 zákona o obcích.
5. Srov. § 104 odst. 1 zákona o obcích.
6. Srov. § 70 zákona o obcích.
7. Srov. FUREK, Adam; JÍROVEC, Tomáš. Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem, stanovené zákonem o obcích. Praha : Ministerstvo vnitra České republiky, odbor veřejné správy dozoru a kontroly, 2016, s. 79.
8. Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2007, sp. zn. 30 Cdo 3598/2006.
9. FUREK, Adam; JÍROVEC, Tomáš. Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem, stanovené zákonem o obcích. Praha : Ministerstvo vnitra České republiky, odbor veřejné správy dozoru a kontroly, 2016, s. 80.

JUDr. Václav Chmelík, advokát, KVB advokátní kancelář s.r.o.