Analýza financování výkonu státní správy u statutárních měst

29. 9. 2022 OF 2–3/2022 Ekonomika

Výkon státní správy v území přitáhl v poslední době pozornost především diskuzemi o úpravě struktury stavebních úřadů. Téma je však daleko širší a vrstvenější. Koncepci rozvoje veřejné správy a její financování nastavuje již řadu let Ministerstvo vnitra, a za podpory evidence-based přístupu a dopadových analýz konzultuje své návrhy s územními svazy.

Ministerstvo vnitra ČR

Příkladem takové spolupráce je analytický materiál k financování výkonu státní správy u statutárních měst. Resort se zaměřil na specifickou podskupinu obcí s rozšířenou působností, u níž bylo podezření na nižší míru krytí nákladů, než je průměr za obce ORP. Cílem bylo ověřit tento údaj na dostupných datech.

Metody srovnání

Porovnána byla statutární města členěná i nečleněná na místní části. U těch členěných se přitom zohledňovala pouze velikost magistrátu, a nikoliv městských obvodů. Rozsah výkonu státní správy se v jednotlivých městských obvodech odlišuje a je tak zhoršená vzájemná komparace. Analýza také nezahrnovala 4 největší města – Prahu, Brno, Plzeň a Ostravu, jelikož jejich financování je řešeno odlišně.

Metody pro zjištění míry krytí nákladů na výkon státní správy
Ke zjištění míry krytí je možné použít několik metod. V praxi jde o porovnání příjmů k nákladům. A zatímco příjmy jsou pevně dané – jde o různé zdroje financování výkonu státní správy (příspěvek, správní poplatky, rezortní dotace) – tak na náklady je možné nahlížet několika způsoby:
  • Metoda A čerpá data o platech zaměstnanců z Informačního systému o platech (ISP), a data o rozpočtových položkách ze Státní pokladny – MONITORu. Režijní náklady se posuzují podle metodiky MV o uznatelných režijních nákladech.[1] V platech je zohledněn i příslušný poměr obslužných a manažerských pozic. V přehledu se projeví odlišnosti (výše platu, režijních nákladů).
  • Metoda B je založena na ceně modelového úvazku a pevném podílu 48 % režijních nákladů. Její předností je objektivnější porovnání celého vzorku, jelikož do něj nevstupují specifika jednotlivých měst, např. odlišné odměny nebo režijní náklady díky specifickým podmínkám (vytápění historické budovy atp.).
  • Metoda C zahrnuje pouze data ze Státní pokladny – MONITORu. Vzhledem k tomu, že údaje o platech z ISP obsahují i nadbytečné údaje o zaměstnancích městské/obecní policie, jsou data Státní pokladny validnější. Dále byly do nákladů zahrnuty další položky paragrafu 6171, nad rámec položek dle Metodiky MV. A to proto, že mohou též vstupovat do nákladů souvisejících s výkonem přenesené působnosti (např. ošatné, programové vybavení PC, pořízení dopravních prostředků, rekonstrukce budov). Nákladová stránka je tedy v této metodě nejširší.

Všechny tři varianty vycházejí při určení nákladů ze skutečného počtu úředních úvazků. Jejich počet byl statutárními městy ověřen a rozdělen na působnost samostatnou, přenesenou, manažerskou a obslužnou. Sebraná data tak poskytla zajímavý údaj o podílu zaměstnanců vykonávajících přenesenou působnost – pohybuje se v rozmezí 36–54 %. Pokud se započítá i podíl manažerského a obslužného personálu, dosahuje 50–68 %. Přitom podíl „servisních“ zaměstnanců klesá s rostoucím počtem zaměstnanců úřadu. Blíže viz graf 1.

Graf 1. Rozdělení úvazků podle působnosti a závislost na počtu obyvatel správního obvodu
Graf 1. Rozdělení úvazků podle působnosti a závislost na počtu obyvatel správního obvodu

Počet úvazků snižuje míru kryti nákladů

Výsledek částečně zkreslují počty zaměstnanců v samostatné působnosti, které odráží individuální specifika a potřeby např. v oblasti rozvoje či správy majetku. Jejich rozptyl se mezi statutárními městy liší ještě více, důvodem může být také to, že některé činnosti samostatné působnosti jsou v některých městech vykonávány v organizacích města, tedy vně samotného úřadu.

Všechny tři metody, přestože na první pohled ukazují rozdílné hodnoty, se téměř setkávají v zařazení jednotlivých měst do spektra hodnot. Jestliže tedy vychází konkrétní statutární město na některé části spektra v jedné metodě, na stejné části je velmi pravděpodobně i podle ostatních metod.

V uvedeném grafu 2 je zobrazena míra krytí pro všechny metody. Střední hodnoty vychází pro metodu A – 65 %, metodu B – 79 % a metodu C – 68 %.

Graf 2. Srovnání míry krytí dle použitých metod
Graf 2. Srovnání míry krytí dle použitých metod

Obecně lze tedy říct, že s narůstajícím počtem úvazků v přenesené působnosti míra krytí klesá. Ze statistik takto vybočuje Olomouc, která má o 10 % více úředníků než České Budějovice pro stejně velký obvod. Na druhé straně stojí například Teplice nebo Kladno s relativně malým aparátem a mírou krytí blížící se ke 100 %.

Silná závislost míry krytí na počtu obyvatel ve správním obvodu se však nepotvrdila. Důvodem velkého rozptylu hodnot mezi statutárními městy jsou především značné rozdíly v rozpočtových položkách a výdajích na platy (liší se často až o třetinu). Odchylky způsobují i odlišné podíly manažerských a obslužných zaměstnanců na úřadě – zejména u Zlína a Jihlavy

S ohledem na velikost vzorku a odlišné charakteristiky jednotlivých statutárních měst, porovnání hodnot míry krytí neukazuje významnou závislost na „vnějších“ faktorech, jako jsou velikost správního obvodu, počtu obyvatel nebo členění na městské obvody. Naopak projevila se závislost na „vnitřních“ zákonitostech, kdy s narůstajícím počtem úvazků v přenesené působnosti míra krytí klesá.

Závěrem

Zpracovaná analýza potvrdila hypotézu, že statutární města jako podmnožina obcí s rozšířenou působností vykazují obecně nižší míru krytí než kompletní skupina ORP. Toto se potvrdilo pro všechny zvolené metody srovnání – míra krytí se pro statutární města se pohybuje o 10–16 p. b. níže než u ORP. Do budoucna je tak potřeba najít dodatečné finanční prostředky na posílení financování této skupiny měst a najít nejspíše i odlišný způsob distribuce příspěvku oproti klasickým obcím ORP.

Poznámky

  1. Usnesení vlády č. 731 z 13. července 2020 – Metodika pro stanovení nákladů na výkon státní správy v přenesené působnosti.

Mgr. Jakub Geier, vedoucí projektového týmu pro financování veřejné správy, Ministerstvo vnitra