Kdo je úředníkem a kdo „běžným“ zaměstnancem samosprávy?
Mohlo by se zdát, že dělení zaměstnanců samosprávných celků na úředníky a běžné zaměstnance závisí na tom, jak jsou jejich pracovní pozice vedeny v organizačním řádu úřadu, ale není tomu tak. Leckdy i zaměstnanci, kteří nejsou vedeni jako úředníci, mohou naplňovat definiční znaky úředníka, a naopak zaměstnanci vedeni jako úředníci je naplňovat nemusí.
Zástupcům územních samosprávných celků (ÚSC) se často na různých školeních dostává informace, že by se měli vyhnout nadbytečné tvorbě úřednických míst, neboť by to mohlo být hodnoceno jako nehospodárné nakládání s finančními prostředky. Proto ÚSC mnohdy mají v rámci svého úřadu i celé odbory zaměstnanců, kteří jsou vedeni jako běžní zaměstnanci, a to i přesto, že výlučnou náplní jejich práce může být výkon správních činností.
Následně je tak pracovního poměr těchto zaměstnanců chybně aplikován jen zákoník práce, aniž by bylo přihlíženo ke specifikům zákona o úřednících územních samosprávných celků. Například je to povinná veřejná výzva či povinné výběrové řízení, coby podmínka pro jmenování do funkce úředníka zařazeného v obecním či krajském úřadě.
V případě, že dojde ke kontrole ze strany inspekce práce, jejímž předmětem bude dodržování povinnosti na úseku pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, hrozí ÚSC sankce ve výši až 2 000 000 Kč za porušení stanovených povinností při vzniku či změně pracovního poměru (§ 25 zákona o inspekci práce).
Kdy je zaměstnanec úředníkem?
Podle zákona o úřednících ÚSC je úředník definován jako: „…zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu…“ (§ 2 odst. 4). Z tohoto ustanovení vyplývají tři základní definiční znaky, dle kterých musí úředník být: zaměstnanec ÚSC (1), zařazen do úřadu ÚSC (2) a podílet se na správních činnostech (3), přičemž tyto znaky musí být naplněny kumulativně.
Z povahy věci bude nesporné, zda se jedná o zaměstnance ÚSC, který je zařazen do úřadu ÚSC, neboť mezi ÚSC a tímto zaměstnancem bude uzavřena pracovní smlouva, kterou se zakládá pracovní poměr, či bude uzavřena dohoda o pracích konaných mimo pracovní poměr (DPP, DPČ). Zařazení do úřadu ÚSC poté přímo plyne z (označení) té které pracovní pozice. Sporným znakem tedy zpravidla bude „podílení se na správních činnostech“.
Z judikatury Nejvyššího soudu ČR vyplývá, že zákon o úřednících ÚSC se nevztahuje na zaměstnance vykonávající výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a zaměstnance, kteří výkon takových prací řídí. Např. jde o výkon administrativy sekretariátu, v podatelně nebo na pokladně, servisní práce při údržbě počítačové sítě, řízení motorových vozidel a manuální práce při úklidu, poskytování závodního stravování apod.
Důvodová zpráva k zákonu o úřednících ÚSC přichází naopak s pozitivním vymezením a uvádí: „Správní činností je zejména správní rozhodování, správní kontrola, dozor nebo dohled, příprava návrhů právních předpisů a zajišťování právní činnosti správních úřadů, příprava návrhů koncepcí a programů, vytváření a vedení informačních systémů ve veřejné správě, statistika, správa rozpočtu územního samosprávného celku, krizové řízení a plánování, ochrana utajovaných skutečností, zabezpečování obrany státu, poskytování darů a dotací, poskytování informací podle zvláštního právního předpisu, další činnosti vyplývající ze zvláštních zákonů a příprava a vypracování věcných podkladů k ostatním správním činnostem.“
Již konkrétnější pozitivní výčet správních činností je možné najít ve vyhlášce ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků.
Znamená to tedy, že vše, co je uvedeno ve vyhlášce, je též správní činností ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících ÚSC. Na druhé straně ale není možno automaticky dovozovat, že činnosti ve vyhlášce neuvedené správní činností nejsou. Existují totiž správní činnosti, k jejichž vykonávání není prokázání zvláštní odborné způsobilosti zapotřebí.
Pro obce je podstatné,
že se bude jednat o podílení se na výše uvedených správních činnostech, pokud jsou tyto uloženy zastupitelstvem nebo radou v rámci samostatné působnosti obecnímu úřadu dle ustanovení § 109 odst. 3 písm. a) bod 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, nebo tajemníkovi obecního úřadu dle ustanovení § 110 odst. 4 písm. b) zákona o obcích, který je následně deleguje zaměstnancům obecního úřadu. Kupříkladu se bude jednat o tyto správní činnosti:
- Příprava, zadávání a kontrola veřejných zakázek (příprava věcných podkladů pro další správní činnosti).
- Zajišťování komplexního zpracování projektů pomoci nebo podpory v souladu se stanovenými pravidly (příprava věcných podkladů pro další správní činnosti).
- Příprava návrhů projektů pomoci realizovaných z prostředků EU (příprava věcných podkladů pro další správní činnosti).
- Příprava ucelených částí rozpočtu. Sledování příjmů a výdajů, vč. navrhování opatření při jejich neplnění (správa rozpočtu ÚSC).
- Analýza, průzkum a vyhodnocování rozvoje a potřeb cestovního ruchu v místě, regionu nebo destinaci (příprava věcných podkladů pro další správní činnosti).
Toto „uložení úkolů“ se může uskutečnit buďto v konkrétní věci, nebo obecně (typicky prostřednictvím organizačního řádu obecního úřadu). Bude tedy záležet na tom, jaké úkoly v samostatné působnosti obce uloží příslušné orgány obce obecnímu úřadu a tím i jeho úředníkům.
V případě přenesené působnosti je „podílem na výkonu správních činností“ participace na výkonu státní správy, jejíž výkon je jako celek (na rozdíl od výkonu samostatné působnosti) úkolem obce. Nepůjde přitom jen o vlastní rozhodování ve správním řízení podle správního řádu, ale i o přípravu podkladů pro takové rozhodnutí, z nichž se při jeho vydání vychází.
Závěr
Závěr o tom, zda se zaměstnanec ÚSC zařazený do úřadu ÚSC plněním svých pracovních úkolů podílí na správních činnostech, je výhradně výsledkem objektivního právního posouzení, zda zaměstnancem vykonávané činnosti naplňují znaky „správních činností“ ve smyslu jejich legální definice uvedené v ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících ÚSC. Pokud však přímo z interního předpisu či pracovní náplně konkrétního zaměstnance ÚSC zařazeného v úřadu je patrné, že se podílí na některých z výše popsaných správních činností, bude se s nejvyšší pravděpodobností o úředníka jednat. Aby však mohl být tento závěr kategorický, je třeba nadto zkoumat, zda tyto činnosti fakticky vykonává, či je mu jejich výkon přinejmenším ukládán.