Výdaje státního rozpočtu na sociální dávky v letech 2013 až 2018

Sociální dávky reprezentují jednu z nejvýznamnějších výdajových položek státního rozpočtu. Od roku 2013 zažívá Česká republika období hospodářského růstu. Jak se tato skutečnost promítá do čerpání různých forem sociální pomoci?

Na úvod několik základních makroekonomických dat. Rok 2013 byl posledním obdobím, v němž došlo k poklesu hrubého domácího produktu (konkrétně o 0,9 %). Od roku 2014 jsme svědky nepřetržitého ekonomického růstu. Spolu se zvyšováním hrubého domácího produktu se snižuje i míra nezaměstnanosti, a to ze 7 % v roce 2013 na pouhá 2 % ve 4. čtvrtletí roku 2018 (viz graf 1).

Graf č. 1. Růst hrubého domácího produktu České republiky a snižování míry nezaměstnanosti v letech 2013 až 2018 (v %)

Poslední zásadnější reformy sociálních dávek proběhly v letech 2011 až 2012, tedy v době doznívající hospodářské krize. Dotkly se všech dávkových systémů, ať jde o dávky pojistné (důchody, nemocenského pojištění, podpora v nezaměstnanosti) či nepojistné (státní sociální podpora, pomoc v hmotné nouzi, dávky pro osoby se zdravotním pojištěním). Po roce 2013 docházelo jen k dílčím úpravám, případně k revizi přijatých opatření (například zrušení tzv. II. důchodového pilíře). Díky tomu je možno sledovat dlouhodobější trendy a také souvislosti mezi stavem ekonomiky, vybranými sociodemografickými jevy (jako je například porodnost nebo stárnutí populace) a výdaji veřejných rozpočtů na sociální dávky. Nejde jen o zdokumentování „historie“. Na základě uvedených dat lze rovněž do jisté míry predikovat, jak se mohou tyto výdaje vyvíjet (například znovu narůst), pokud období konjunktury skončí.

Pojistné sociální dávky

Tento rozbor se zaměřuje především na nepojistné sociální dávky, tedy ty, jejichž primárním zdrojem jsou daňové a obdobné příjmy státního rozpočtu. Z hlediska objemu výdajů však mají rozhodující podíl dávky pojistné (poměr výdajů v oblasti pojistných a nepojistných dávek je cca 6:1). Jejich zdrojem jsou příslušné pojistné systémy, prochází však státním rozpočtem ČR, který zároveň kryje případné schodky. Proto je na tomto místě alespoň okrajově zmíníme. Starobní důchody představují největší a také jednu z nejrychleji rostoucích výdajových položek státního rozpočtu. Z 301,5 mld. Kč v roce 2013 vzrostl celkový objem vyplacených penzí na 351,1 mld. v roce 2018, tedy o 16,45 %. Saldo důchodového účtu přitom skončilo ve sledovaném období podle údajů Ministerstva financí^[1] s výjimkou jediného roku (2018) vždy v záporných hodnotách, a to i v letech nejrychlejšího růstu hrubého domácího produktu. Vážné diskuse o reformě penzí jsou tedy zcela na místě.

Ještě vyšší růst než starobní důchody, o 88 % (z 12,9 mld. v roce 2013 na 24,3 mld. v roce 2018), vykázaly dávky nemocenského pojištění, přičemž k největšímu meziročnímu růstu došlo v letech 2017 až 2018. Důvodem bylo nejen zvyšování průměrné denní dávky nemocenského (v roce 2018 šlo o 468 Kč), ale také nárůst počtu proplacených dnů (v roce 2018 šlo o 4,1 mil. dnů nemoci). V letošním roce a v dalších letech kvůli zrušení třídenní karenční doby tyto výdaje nepochybně výrazně vzrostou. Podle Analýzy nemocenského pojištění pravidelně zpracovávané Ministerstvem práce a sociálních věcí^[2] je však účet nemocenského pojištění dlouhodobě v mírném přebytku.

Ostatní typy důchodů (invalidní, vdovské, vdovecké a sirotčí) naopak ve sledovaném období narůstaly o minimální hodnoty. Celková výše invalidních důchodů se pohybovala v intervalu mezi 42,5 mld. (2016) a 44,7 mld. Kč (2018). Výdaje na vdovské, vdovecké a sirotčí důchody oscilovaly po celou dobu kolem 27 mld. Kč.

Mezi pojistné sociální dávky patří rovněž peněžitá pomoc v mateřství a v roce 2018 zavedená „otcovská poporodní péče“. Objem vyplacených dávek se odvíjí jednak od míry porodnosti a také od výše příjmů pojištěnců. V období let 2013 až 2018 se celková výše peněžité pomoci v mateřství trvale zvyšovala, stejně jako porodnost (viz tabulku 1). V roce 2013 činily výdaje na tento typ pojistné sociální dávky 7,3 mld. Kč, v roce 2018 šlo o 9,4 mld. (tj. o 28,8 % více). Na „otcovském“ bylo v prvním roce jeho existence vyplaceno celkem 281 mil. Kč.

Dávky pomoci v hmotné nouzi

Přestože dávky pomoci v hmotné nouzi představují z hlediska celkových výdajů státního rozpočtu spíše marginální částky, je otázka finanční podpory osob žijícím na hranici životního minima jedním z nejdiskutovanějších politických témat. Díky ekonomickému růstu klesl celkový objem vyplacených prostředků mezi roky 2013 a 2018 o téměř 50 % (z 10,5 mld. v roce 2013 na 5,4 mld. v loňském roce). Příspěvek na živobytí zaznamenal pokles o 54,67 % (ze 7,5 mld. v roce 2013 na 3,4 mld. v roce 2018), doplatek na bydlení o 32,14 % (z 2,8 mld. na 1,9 mld. Kč). Podrobnější údaje jsou uvedeny v tabulce 2.

V případě doplatku na bydlení došlo k výraznějšímu poklesu až po roce 2017. V polovině tohoto roku vstoupila v účinnost novela zákona o pomoci v hmotné nouzi, která umožnila obcím vyhlašovat tzv. „bezdoplatkové zóny“ (slovy zákona „oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů“). V současné době existuje v České republice několik desítek těchto zón ve všech krajích s výjimkou Jihomoravského a Pardubického. Doplatky na bydlení nejsou v těchto lokalitách přiznávány novým žadatelům, byť mají právní titul k užívání bytu nebo ubytovacího prostoru. Skutečný dopad zřizování těchto zón na celkové čerpání doplatku na bydlení by vyžadoval podrobnější analýzu provedenou s určitým časovým odstupem. V roce 2017 byl totiž zároveň zaznamenán nejvyšší růst ekonomiky, který se promítl do výrazného snížení počtu příjemců těchto dávek. Zatímco například v prosinci 2016 bylo vyplaceno 119,1 tis. dávek příspěvku na živobytí a 64,9 tis. dávek doplatku na bydlení, na konci sledovaného období, v prosinci 2018, bylo vyplaceno jen 71,2 tis. příspěvků na živobytí (z toho více než 3/4 zčásti formou poukázky). Ve stejném měsíci bylo vyplaceno 38 tis. doplatků na bydlení. Počet příjemců dávky příspěvek na živobytí byl tedy stále téměř dvojnásobný oproti příjemcům doplatku na bydlení.

Největší pokles mezi podporami poskytovanými v rámci tzv. „hmotné nouze“ zaznamenaly dávky mimořádné okamžité pomoci, a to o 72 %. Jde o jednu z mála adresných dávek, jejichž pomocí lze reagovat (bez ohledu na jiné faktory) na různé krizové situace (živelní pohromy, mimořádné životní události atd.). Mimořádnou okamžitou pomocí lze také řešit situaci nízkopříjmových rodin, pokud jde o výdaje související se vzděláváním nebo volnočasovými aktivitami dětí. Mohou ji čerpat i osoby, které neplní podmínky pro opakované dávky pomoci v hmotné nouzi. Cílovou skupinou jsou tak i například osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody, po ukončení léčby závislostí, mladí dospělí opouštějící ústavní nebo ochrannou výchovu atd. Do sociální reformy, která nabyla účinnosti na počátku roku 2012, rozhodovaly o těchto dávkách obecní úřady obcí s rozšířenou působností, které byly zároveň pověřeny výkonem sociální práce. V současné době jsou kompetence rozděleny mezi tyto úřady a dávkový orgán, jímž je Úřad práce ČR. To se podle zkušeností sociálních pracovníků obcí projevuje v nižší ochotě přiznávat tyto nenárokové dávky. Zatímco v roce 2011, tedy posledním roce, kdy dávky vyplácely obce, činil celkový objem přes 312 mil. Kč, v roce 2018 šlo jen o 63,9 mil. Kč.

Dávky pro osoby se zdravotním postižením a příspěvek na péči

Dávky pro osoby se zdravotní postižením byly zavedeny v rámci sociální reformy v roce 2011. Jejich celková výše byla v letech 2013 až 2017 téměř konstantní (1,9 až 2,0 mld Kč), v roce 2018 však došlo k nárůstu výdajů na 2,6 mld. Kč v souvislosti se zvýšením příspěvku na mobilitu ze 400 na 550 Kč a zmírněním podmínek nároku na příspěvek na pořízení motorového vozidla.

Zajímavější vývoj měly výdaje na příspěvek na péči. Tato sociální dávka byla zavedena již v roce 2006 a představuje vedle veřejných dotací jeden z hlavních zdrojů financování neformální (rodinné) péče o zdravotně postižené i sociálních služeb pro tuto cílovou skupinu. Na počátku sledovaného období, v roce 2013, činily celkového výdaje státního rozpočtu na tuto nepojistnou dávku 19,5 mld. Kč. Vzhledem ke zvyšování částek příspěvku na péči a mírně se rozšiřujícímu okruhu příjemců (v roce 2013 bylo měsíčně vyplaceno v průměru 321,3 tis. těchto dávek, v roce 2018 ro byl již přes 350 tis. dávek měsíčně) dosáhly v roce 2018 celkové výdaje 25 mld. Kč, což představuje přesně třetinový nárůst během sledovaného období. S ohledem na zvýšení částek příspěvku na péči ve třetím a čtvrtém stupni závislosti na pomoci jiné osoby od 1. dubna, resp. 1. července 2019, a s ohledem na stárnutí populace (podle dostupných údajů Ministerstva práce a sociálních věcí reprezentují osoby ve věku 60 a více let více než 70 % příjemců dávky) lze i do budoucna očekávat další zvyšování výdajů státního rozpočtu v této oblasti.

Státní sociální podpora

Dalším významným dávkovým systémem je státní sociální podpora. Rozhodující dávky tohoto systému jsou vázány na péči o dítě. Jde o dávky nepojistné, podmínky nároku a výše dávek jsou stanovovány politickým rozhodnutím. Co do objemu vyniká především (v současné době velmi diskutovaný) rodičovský příspěvek, který v roce 2018 dosáhl celkového objemu 25 mld. Kč. V případě této dávky však ve sledovaném období nedošlo k zásadnějším změnám (v roce 2013 dosáhly celkové náklady 24,3 mld. Kč). To se však zřejmě změní v roce 2020, kdy se plánuje zvýšení rodičovského příspěvku ze současných 220 tis. na 300 tis. Kč (s rozpočtovými dopady cca 9 mld. Kč).

Ostatní dávky pro osoby pečující o dítě, přídavky na dítě a porodné, vykazují stabilizovanou úroveň. Tyto dávky jsou vázány na celkový příjem domácnosti (nárok mají rodiny s příjmy menšími než 2,7násobek životního minima). V roce 2013 bylo na přídavcích na děti vyplaceno 3,3 mld. Kč. Rostoucí příjmy rodin s dětmi dokládá postupný pokles dávky na 2,5 mld. v letech 2017 i 2018. Náklady na porodné se ve sledovaném období pohybovaly v intervalu mezi 147,7 mil. Kč (v roce 2013) a 256,3 mil. Kč (2019). V roce 2018 bylo na porodném vyplaceno 175,4 mil. Kč. Nárok na tuto dávku získává v České republice zhruba každá desátá rodina s narozeným dítětem.

Samostatnou dávkou státní sociální podpory je příspěvek na bydlení. Okruh příjemců této dávky je výrazně širší, než je tomu u doplatku na bydlení poskytovaným v rámci pomoci v hmotné nouzi (v prosinci 2018 bylo vyplaceno celkem 187,1 tis. těchto dávek). Tuto dávku ovlivňují celkové příjmy domácnosti a zároveň náklady na bydlení. Dávka proto prošla poměrně zajímavým vývojem, když se z 7,4 mld. vyplacených v roce 2013 se dostala až na 9,3 mld. Kč v roce 2016 a následně klesla na 7,7 mld. v roce 2018 (přehled všech uvedených dávek státní sociální podpory je v tabulce 3).

Závěrem

Z výše uvedeného stručného přehledu lze učinit několik závěrů. Je zřejmé, že růst ekonomiky příznivě ovlivňuje čerpání dávek, zejména těch, které jsou určeny pro osoby s nízkými příjmy nebo bez trvalých příjmů. Díky nabídce pracovních míst větší množství domácností nalézá zdroj příjmů ve formě výdělečné činnosti a “vypadne“ tak z okruhu osob, které čerpají dávky pomoci v hmotné nouzi, příjmově testované dávky státní sociální podpory atd.

Rostou naopak dávky v pojistných systémech. Zatímco objem výdajů v pojistných systémech narostl ve sledovaném období o více než 15 % (ze 403,2 mld. Kč na 464,9 mld. Kč), dávky pomoci v hmotné nouzi klesly o 48,57 %. Objem dávek vyplacených v rámci státní sociální podpory (pokud do ní nezahrnujeme dávky pěstounské péče, které prošly samostatným vývojem popsaným v jednom z loňských čísel časopisu Obec a finance), zůstal na téměř stejné úrovni mírně přesahující 35 mld. Kč.

Ekonomický růst umožňuje vládě zvyšovat absolutní částky některých dávek, případně zmírňovat nároky pro jejich získání. Pojistné systémy jsou v rovnováze nebo v přijatelných deficitech, daňové příjmy rostou, náklady na některé typy dávek díky vyšší ekonomické aktivitě lidí klesají. Sociální dávku je však vždy jednodušší zvýšit než následně redukovat. Výše uvedená data ukazují, jak vysoce je systém sociálních dávek závislý na výsledcích ekonomiky. Skupina současných či bývalých příjemců těchto dávek je tak zároveň nejohroženější případnou ekonomickou recesí.

Poznámky

1. Informace jsou dostupné v  dokumentu Hospodaření systému důchodového pojištění.
2. Analýzy jsou dostupné na webových stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí Nemocenské pojištění.

PhDr. Miloslav Macela