Poskytování informací o platech a odměnách

(Svobodný přístup k informacím nebo ochrana osobních údajů)

Ústavní soud vyhlásil nález ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (dále „platový nález“), v němž posuzoval ústavnost poskytnutí informace o výši platů a odměn pracovníků Magistrátu města Zlína podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále „informační zákon“).

Ústavní soud hodnotil, zda a pokud ano za jakých podmínek lze tuto informaci zpřístupnit. V nálezu konstatoval, že poskytnutí informace o platu či odměně konkrétního zaměstnance veřejné správy je možné pouze za velmi striktních podmínek, které vymezil v tzv. platovém testu (v bodě 125 nálezu).

Uvedená problematika není jednoduchá a nález Ústavního soudu je odlišný od dosavadní judikatury (rozsudek Nejvyššího správního soudu z října 2014).

Nejvyšší správní soud, zjednodušeně řečeno, dovodil přednost práva na informace před právem na ochranu osobnosti a podle platového rozsudku se informace o platech v zásadě vždy poskytují (až na výjimky zneužití práva žadatelem o informace).

Ústavní soud vyšel z názoru, že ochranu osobnosti je možné „prolomit“ ve prospěch práva na informace, jen v případech, kdy jsou splněny podmínky vyjádřené v platovém nálezu (viz citovaný bod 125 odůvodnění).

Metodika Ministerstva vnitra

Výraz „pracovník“ zahrnuje všechny fyzické osoby, jimž je vyplácena mzda, plat, odměna apod. Jedná se tady nejen o zaměstnance úřadů obcí, měst a krajů, ale i o odměny zastupitelům, o příjmy státních zaměstnanců, příslušníků ozbrojených sborů apod.

Ministerstvo vnitra připravilo na základě zmíněného nálezu Ústavního soudu metodické doporučení k postupům povinných subjektů při poskytování informací o platech a odměnách. Jeho cílem je dát povinným subjektům prvotní návod, jak závěry Ústavního soudu aplikovat v praxi při vyřizování konkrétních informačních žádostí.

Samotná aplikace obecných závěrů Ústavního soudu je však s ohledem na různorodost povinných subjektů, jejich „právní zázemí“ i s ohledem na stávající znění informačního zákona

relativně komplikovaná. Ministerstvo vnitra proto kromě zmíněného metodického doporučení připravilo i stručné shrnutí závěrů. To by mělo adresátům poskytnout základní orientaci v (nových) pravidlech pro poskytování informací o platech a odměnách. Shrnutí závěrů je oproštěno od jejich podrobného zdůvodnění; to je pro zájemce obsaženo v metodickém doporučení. Oba materiály tak ve svém souhrnu poskytují orientační i podrobnější návod, jak aplikovat závěry platového nálezu v praxi povinných subjektů.

Je ovšem nutné připomenout, že zde publikované právní závěry nejsou právně závazné, neboť závazné názory mohou dávat při řešení konkrétních situací pouze soudy.

Oba uvedené metodické materiály v plném znění naleznete na webových stránkách ministerstva vnitra

Shrnutí závěrů Ústavního soudu

Z platového nálezu vyplývají následující závěry týkající se poskytování informací o platech a odměnách konkrétních pracovníků povinných subjektů:

1. Na poskytování informací o platech a odměnách konkrétních pracovníků povinného subjektu se vztahuje ustanovení § 8b informačního zákona:

   „Příjemci veřejných prostředků

   1. Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky.
   2. Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území.
   3. Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.“
2. Při poskytování informací o platech a odměnách konkrétních osob je nutné v každém individuálním případě provést tzv. test proporcionality, resp. jeho modifikaci („platový test“) a jsou-li splněny všechny podmínky dovozené Ústavním soudem (bod 125 odůvodnění nálezu), lze informaci zpřístupnit.

   Zdůvodnění nálezu, bod 125:

   „Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky:

   1. účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
   2. informace samotná se týká veřejného zájmu;
   3. žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ,společenského hlídacího psa‘;
   4. informace existuje a je dostupná.“

   Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny.

3. Ústavní soud nevymezil funkce či pracovní pozice, u nichž by se informace o výši platu měla automaticky, bez dalšího, zpřístupnit (např. ředitelé příspěvkových organizací, ředitelů krajských úřadů, ředitelé odborů, tajemníci obecních úřadů apod.).

   Jinak řečeno platový test je nutné provádět bez ohledu na pracovní pozici osoby, o jejíž plat či odměnu se žadatel o informace zajímá.

4. Ústavní soud neodmítl dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se týkala procesních aspektů vyřizování žádostí o informace o výši platu či odměny.

   I nadále je tedy nutné do vyřizování žádostí o informace „zapojit“ tzv. dotčené osoby, tedy osoby, o jejichž plat či odměnu je žádáno. Stejně tak i nadále existuje možnost odmítnutí žádosti o informace z důvodu zneužití práva ze strany žadatele.

Praktické příklady (modelové situace)

• Žadatelem je „investigativní novinář“ pracující pro televizní zpravodajství a zabývající se kauzou podezření na korupci při zabezpečování veřejné zakázky na nákup výpočetní techniky pro povinný subjekt. Tento žadatel požaduje za účelem prověření věci informaci o výši platu a odměně za rok 2016, vyplacených náměstkovi odpovědnému za danou veřejnou zakázku, neboť existuje podezření, že za zajištění této nestandardní zakázky obdržel vysoké odměny násobně překračující jeho měsíční plat. Toto podezření dokládá žadatel předchozími investigativními reportážemi, obsahující výpovědi anonymních svědků.

  V tomto případě bude namístě informaci zpřístupnit, neboť jsou podmínky platového testu splněny. Informace nepochybně existuje, žadatel je novinář, vede se veřejná diskuse o daném podezření na korupci a znalost dané informace je pro účely veřejné diskuse nutná (odměňování má v tomto případě prokazatelnou vazbu na postupy dotčené osoby).

• Žadatelem je spolek, který má v předmětu činnosti boj s korupcí ve veřejné správě, zabývá se problematikou odměňování ve veřejné správě a kvalitou činnosti veřejné správy z hlediska obhajování výsledků správní činnosti u správních soudů. Za tímto účelem provozuje internetové stránky, na nichž získané údaje vyhodnocuje a anonymně zpřístupňuje a komentuje zjištěné případy a moderuje veřejnou diskusi k nim. Tento spolek požaduje informace o výši platu a odměny všech vedoucích odborů (podle jednotlivých vedoucích) a tajemníka městského úřadu, přičemž tyto žádosti podal žadatel na všechny obce s rozšířenou působností s cílem porovnávat rozdíly odměňování podle velikosti jednotlivých obecních úřadů a počtu vyřizovaných spisů.

  V takovém případě bude namístě žádost odmítnout, neboť poskytnutí individualizovaných údajů není pro veřejnou diskusi sledující obecnou úroveň odměňování ve veřejné správě nezbytné. Pro účely této veřejné diskuse totiž plně postačí znalost anonymizovaných údajů (v případě tajemníka obecního úřadu ovšem de iure nepůjde o anonymizované poskytnutí).

• Žadatelem je neúspěšný účastník stavebního řízení. Bude se domáhat informace o platu vedoucího stavebního odboru a všech jeho zaměstnanců, údaje o počtu rozhodnutí vydaných stavebním odborem a údaje o počtu zrušených rozhodnutí krajským úřadem. Žádný účel své žádosti neuvede.

  V tomto případě není namístě informaci o platu vedoucího odboru a zaměstnanců (individualizovanou) poskytnout, neboť žadatel není v postavení „společenského hlídacího psa“, přestože případná diskuse na téma vazby odměňování a úspěšnosti ve správních řízeních může být relevantní.

  Pokud by žadatel v žádosti uvedl, že existuje obecné podezření na to, že jsou zaměstnanci „přepláceni“ a on hodlá takové informace zveřejnit na internetu, zřejmě by mu bylo možné přiznat postavení „společenského hlídacího psa“, nebude však splněna nezbytnost poskytnutí takové konkretizované informace (k naplnění účelu získání informace postačí zpřístupnění anonymizovaných údajů).

• Žadatelem je spolek mající v předmětu činnosti ochranu životního prostředí. Bude se domáhat informace o platu referentky stavebního úřadu s tím, že je podle jeho podezření nestandardně odměňována, avšak všechna její rozhodnutí, která se týkala žadatele, byla krajským úřadem zrušena. Spolek hodlá na svých webových stránkách podrobit veřejné diskusi kvalitu práce této referentky v porovnání s výší jejího platu. Svůj názor ale nijak nedokládá a argumentace je v rovině obecné spekulace.

  V tomto případě taktéž nebudou podmínky platového testu splněny. Žadateli bude možné přiznat úlohu „společenského hlídacího psa“. Účelem získání informace je kritika práce dotčené osoby, avšak neexistuje žádný důkaz či alespoň indicie, že je tato osoba odměňována nestandardně. Je proto namístě informaci neposkytnout. Je možné (nad rámec zákonné povinnosti) zpřístupnit doprovodnou informaci v anonymizované podobě o platu jednotlivých pracovníků stavebního úřadu (referent 1 – 9PT, 3. stupeň/X Kč/měsíčně, referent 2 – 9PT/6. stupeň Y/Kč měsíčně apod.) a tak např. „vyvrátit“ obecnou pochybnost žadatele o tom, že na stavebním úřadě dochází k nestandardnímu odměňování apod.

• Žadatelem je spolek mající v předmětu činnosti ochranu životního prostředí. Tento spolek se fakticky věnuje vazbám některých podnikatelů na představitele a úředníky krajského úřadu, kteří mají na starosti veřejnou zakázku na výstavbu průmyslové zóny. O tom na svých webových stránkách publikuje informace, např. o společných dovolených, o nestandardních majetkových poměrech úředníků apod. Za účelem prověření požádá kraj o sdělení údaje o výši platu a odměn inkriminovaných úředníků za určité období.

  V tomto případě bude namístě informaci poskytnout, neboť žadatel v dané situaci plní úlohu společenského hlídacího psa, který již nashromáždil dostatek indicií, z nichž lze dovodit určitou relevantní míru podezření ve vztahu k dotčeným osobám. Existuje nepochybně veřejný zájem na veřejné kontrole činnosti úředníků krajského úřadu, přičemž s ohledem na konkrétní okolnosti (žadatelem doložené nestandardní majetkové poměry dotčených osob) je znalost informace o výši platu a odměn nezbytná.

• Žadatelem je zcela neznámá osoba, která požaduje údaj o platu a odměně referenta odboru dopravy, který řeší dopravní přestupky. Žadatel uvádí, že hodlá na svém blogu na internetu podrobit veřejné kritice systém odměňování na daném pracovišti, které je podle jeho (nijak nepodloženého) názoru závislé na počtu vybraných pokut danými referenty.

  V tomto případě nebudou podmínky platového testu splněny. Jedná se sice o záležitost veřejného zájmu, žadatel v dané situaci bude mít postavení společenského hlídacího psa ve smyslu platového nálezu, není však splněna podmínka nezbytnosti znalosti údaje o konkrétním platu a odměně daného konkrétního zaměstnance. K dosažení účelu sledovaného žadatelem, tedy k veřejné diskusi na téma vazby odměn na výši vybraných pokut, by plně postačilo sdělení anonymizovaných údajů o výši uložených či vymožených pokut a platu a odměně referentů odboru dopravy, vždy však poskytnuto v anonymizované podobě (referent 1 uložil v roce 2016 X Kč pokut, odměna byla Z apod.). V tomto případě je tedy nutné žádost rozhodnutím odmítnout s odkazem na nesplnění bodu 3 platového testu (nezbytnost informace pro veřejnou diskusi o vazbě odměn a uložených pokut).

• Žadatelem o informaci o výši platu tajemníka obecního úřadu bude členka zastupitelstva dané obce („opoziční“), která vysloví jen obecné podezření na nestandardní výši odměn za udělení stavebních povolení pro stavební společnost patřící starostovu synovci.

  V tomto případě bude namístě informaci poskytnout, neboť podle § 82 písm. c) zákona o obcích má zastupitel právo na informace nutné pro výkon jeho funkce, tedy na informace vypovídající o samostatné působnosti. Jelikož odměňování je součástí samostatné působnosti, není zákonný důvod proč informaci nevydat. Zastupitel je v tomto případě v postavení tzv. privilegovaného žadatele o informace, nadto informaci skutečně může požadovat pro výkon mandátu (zastupitelstvo si může na základě § 84 odst. 4 zákona o obcích vyhradit rozhodování i o platových záležitostech uvnitř úřadu). V tomto případě se tedy kritéria platového nálezu neuplatní, neboť informační právo zastupitele má specifickou povahu a samostatnou právní úpravu.