Benchmarking a jeho využití pro stanovení příspěvku na výkon státní správy

Benchmarking je moderní metoda řízení kvality a efektivnosti založená na měření, porovnávání a analýze měřitelných dat a ukazatelů definovaných procesů nebo služeb.

Smyslem benchmarkingu je zjistit, jak si organizace stojí v porovnání s obdobnými subjekty nebo funkcemi co vstupů (personálních, finančních, materiálových), výstupů a výsledků procesů či poskytovaných služeb a rezerv organizace (identifikovaných rozdílů mezi vlastními hodnotami subjektu a hodnotami jiných organizací, které realizují daný proces či službu efektivněji nebo kvalitněji).

Právě informace o zjištěných rezervách a inspirace z fungujících, osvědčených řešení ve srovnatelných organizacích se stávají podklady pro kvalifikovaná rozhodnutí o změnách ve vlastní organizaci a tím i podklady pro zlepšování.

Benchmarking u obcí, které jako samosprávné instituce ve smíšeném modelu veřejné správy vykonávají desítky až stovky agend, není jednoduchý. Poměrně dobře lze aplikovat benchmarking u agend přeneseného výkonu státní správy, kde procesy, vstupy a výstupy jsou (měly by být) jednoznačně definovány zákonem. U samosprávných agend je to však složitější.

Problémem je, že většina pozic na obecních úřadech je kumulovaná – jeden pracovník vykonává více agend, většinou jak samosprávných, tak státní správy. Navíc je třeba rozlišit, co je a co není správa. Pracovníci úřadu často vykonávají služby nebo činnosti, které se bezprostředně netýkají správních agend.

Vzdělávací centrum pro veřejnou správu

Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o. p. s., se již řadu let intenzivně věnuje výkonovému benchmarkingu obcí s rozšířenou působností (ORP), přesto nebo právě proto, že se zde musí řešit výše uvedené problémy.

Pracuje se s daty, což je soubor vstupních údajů, které charakterizují určitý proces nebo službu (např. počet určitého typu úkonů v určité agendě, počet zaměstnanců konkrétní agendy, čekací doba, velikost konkrétního místního poplatku, celkový objem vymožených pokut apod.), to vše za časové období, nejčastěji kalendářní rok, což umožňuje eliminovat sezónní výkyvy. Je důležité, aby jednotlivá data byla jasně, srozumitelně a jednoznačně definována, tj. aby je všichni chápali a sbírali stejně.

Pro porovnávání různě velkých subjektů, je vhodné data přepočítat na poměrové ukazatele (např. počet určitého typu úkonů na jednoho zaměstnance konkrétní agendy, úspěšnost výběru konkrétního místního poplatku v procentech z celkového počtu nebo objemu, objem získaných dotací na obyvatele obce, ale např. také struktura úkonů v konkrétní agendě nebo v personální agendě věková nebo vzdělanostní struktura zaměstnanců úřadu apod.).

Tímto způsobem je možno porovnávat výkonnost libovolného počtu subjektů, stanovit mediány jednotlivých ukazatelů, tedy střední hodnotu výsledků, sledovat vývoj jednotlivých ukazatelů v čase, zjišťovat celkové trendy, což vše lze dále analyzovat v kontextu legislativních změn a jiných souvislostí.

Důležitým předpokladem pro takovouto činnost je dostatečně velký vzorek, tj. mít dostatek srovnatelných ORP, a také dostatek relevantních a prověřených dat. Data totiž nestačí „jen“ sebrat; je třeba s nimi dále pracovat – zkontrolovat je a opravit, což je nezbytné při počtu desítek subjektů, z nichž každý sbírá řádově několik set údajů.

Benchmarking organizaci umožňuje měřit vlastní výkonnost a kvalitu v předem jasně definovaných datech, porovnávat se s výsledky jiných subjektů a získávat informace k provedení změn ve vlastní činnosti. Zjišťovat po čase, zda přijatá opatření přinesla očekávané přínosy. Co se v ČR dosud nevyužívá, je možnost na základě správně, jasně definovaných a dobře změřených a ověřených vstupů, výstupů a výsledků nastavit standard výkonnosti – benchmark, tj. požadovanou hodnotu konkrétního ukazatele, pro určitý typ organizací.

Příklad agendy občanských průkazů

1. Vývoj počtu sledovaných úkonů na jednoho pracovníka agendy občanských průkazů (OP) v jednotlivých velikostních kategoriích (měřeno počtem obyvatel v ORP) za uvedených pět let je patrný z tabulky 1. Vidíme, že počet úkonů na zaměstnance narostl za toto období „v průměru“ o 45,6 %; celkově rostoucí trend efektivnosti je ve všech velikostních kategoriích, nejvíce ve dvou kategoriích nejmenších ORP (do 16 a do 20 tisíc obyvatel). Samozřejmě se nepracuje s průměry, ale s mediány neboli středními hodnotami výsledků v jednotlivých kategoriích, což umožní eliminovat význam případných chyb a extrémních hodnot.

2. Vývoj počtu sledovaných úkonů agendy OP na 1000 obyvatel ORP v jednotlivých velikostních kategoriích i zde ukazuje nárůst, za 5 let dokonce o 55 %; důvodem je pravděpodobně nová možnost vystavovat OP i dětem do 15 let a v r. 2015 začátek pravidelné desetileté obměny občanských průkazů. Zvýšená efektivnost v předchozím grafu tedy nebyla způsobena úsporou pracovníků, nýbrž celkově vyšším počtem úkonů, ve všech kategoriích.

3. Počet sledovaných úkonů na zaměstnance agendy OP, za rok 2015. Zde vidíme, že medián neboli střední hodnota za 70 členských měst BI je 9628,5 úkonů na zaměstnance. To znamená, že polovina úřadů byla schopna dosáhnout této nebo vyšší hodnoty. Graf 3 ukazuje, že většina výsledků je srovnatelných, ale zároveň je zde i rozptyl výkonnosti mezi jednotlivými úřady, od 3749 (cca 1/3 mediánu) až po 17 542 úkonů (téměř dvojnásobek mediánu). Jak je možný takový rozdíl ve výkonnosti jednotlivých úřadů?

Graf 3. Počet sledovaných úkonů na pracovníka (údaje jednotlivých ORP v roce 2015)

4. Struktura sledovaných úkonů je patrná z obrázku 4, který ukazuje, že sledujeme 3 hlavní úkony, a jejich struktura v jednotlivých městech je velmi podobná. U většiny měst se podíl počtů příjmů žádostí o OP a počtů vydání OP pohybuje shodně kolem 46 % a počet vydání potvrzení o OP kolem 8 %; odchylky u ostatních měst jsou malé. Agenda je tedy konzistentní a ani výsledky úřadů, které vykazují extrémní hodnoty v tabulce 2, se neliší.

Graf 4. Struktura sledovaných úkonů (údaje jednotlivých ORP v roce 2015)

5. Počet pracovníků na 1000 obyvatel správního obvodu ORP v jednotlivých městech vidíme na grafu 5, který ukazuje, že medián počtu pracovníků, resp. úvazků v této agendě na 1000 obyvatel je 0,045, což v přepočtu znamená, že „v průměru“ jeden pracovník zvládl v r. 2015 agendu OP pro 22 tisíc obyvatel. (Tento závěr je třeba brát s rezervou – vždy se musí počítat se zastupitelností a také s tím, že příslušnou agendu státní správy může vykonávat pouze zaměstnanec, který má odbornou kvalifikaci – zvláštní odbornou způsobilost.)

Graf 5. Počet pracovníků na 1000 obyvatel správního obvodu (údaje jednotlivých ORP v roce 2015)

I v tomto grafu ovšem lze najít extrémní hodnoty. Úřad 122 vykázal 2,5× více zaměstnanců na 1000 obyvatel, než je medián – a dle grafu 3 má nejnižší výkonnost. Naopak úřady 38 a 89 vykázaly jen 57 % hodnoty mediánu a v grafu 3 mají nejvyšší výkonnost. Odpověď na otázku, kterou jsme si položili na závěr bodu 3 tedy zní, že důvodem takových rozdílů je na jedné straně příliš vysoký, na druhé straně příliš nízký počet zaměstnanců agendy OP.

V dalším kroku analýzy by bylo třeba ověřit, zda vykázané úvazky odpovídají realitě; na řadě úřadů totiž pracovníci vykonávají i další kumulované agendy, takže stanovení úvazku pro agendu OP, zejména u menších úřadů, není jednoduché.

6. Kolik stojí jeden občanský průkaz? Na grafu 6 vidíme provozní výdaje na 1 sledovaný úkon a medián úkonu OP má hodnotu 62,60 Kč. Příjem žádosti a vydání OP to jsou dva úkony; s určitým zjednodušením lze říci, že vydání OP stojí „průměrný“ úřad ORP 125,20 Kč.

Většina výsledků je opět srovnatelná; extrémní hodnoty vykazují úřady, které vykázaly extrémně vysoký, resp. extrémně nízký počet úvazků v této agendě (viz Obr. 3). Je to logické – rozhodující podíl provozních výdajů tvoří osobní náklady zaměstnance.

Graf 6. Provozní údaje na jeden sledovaný úkon v Kč (údaje jednotlivých ORP v roce 2015)

Využití výkonového benchmarkingu ke stanovení výše příspěvku na výkon státní správy

Řadu let se vedou diskuze o výši příspěvku na výkon státní správy. Je možné využít výkonového benchmarkingu? A pokud ano, jak na to? Vidím zde dvě možnosti:

1. Stanovit standardní „cenu“ za výkon nejdůležitějších, klíčových úkonů v každé agendě

Výsledný příspěvek za každou agendu by se pak vypočítal jako součin standardní sazby za klíčový úkon agendy krát počet klíčových úkonů. Tento způsob lze uplatnit prakticky u všech agend, kde lze jednoznačně definovat úkony. Jasně, přesně a srozumitelně stanovit, co je to úkon. Výhodou u této možnosti může být, že v případě zrušení územní příslušnosti by stát platil jen skutečně provedené úkony.

2. Stanovit nezbytný počet úvazků pro každou agendu a sazbu za úvazek úředníka

Sazbou zde rozumíme nejen mzdy, ale jasně definované provozní náklady. Tento způsob lze uplatnit u těch vybraných agend, kde území určité velikosti vyjádřeno počtem obyvatel generuje určitý počet úkonů, tj. existuje vysoká korelace mezi velikostí území a počtem úkonů – např. právě občanské průkazy, cestovní doklady, řidičská oprávnění apod. Zde by byla výhoda, že když stát např. stanoví určité platové třídy pro pracovníky konkrétní agendy, zároveň k tomu by mohl nastavit i odpovídající sazbu.

Otázkou ovšem u obou těchto způsobů zůstává stanovení standardní ceny, resp. sazby. Mohla by se odvíjet od mediánů hodnot za několik časových období, aby se vyeliminovaly „nárazové“ vlny, např. u OP desetiletá obměna. Dále by bylo třeba zohlednit potřebu zastupitelnosti u ORP s menším spádovým územím a tím i celkově menším počtem úkonů.

U první alternativy ještě pak tu skutečnost, že budeme-li sledovat v každé agendě pouze hlavní ukazatele výkonnosti, je třeba si uvědomit, že většina agend státní správy zahrnuje i vedlejší úkony, které u některých agend tvoří významnou část pracovního výkonu.

Ing. Jana Voldánová, ředitelka společnosti Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o. p. s.