Navýšení místních poplatků
Nedílnou součástí vyměřování nezaplacených místních poplatků či jejich částí bývají úvahy správce poplatku o tom, zda bude včas nebo ve správné výši nezaplacený místní poplatek navyšovat nebo nikoliv. Zjednodušeně řečeno bude správce poplatku v každém případě zvažovat, zda postačí vyměřit neukázněnému poplatníkovi tento nedoplatek v nezaplacené výši, nebo bude po tomto poplatníkovi požadovat další částku v podobě navýšení poplatku.
Při těchto úvahách je správce poplatku povinen řídit se nejen právní úpravou obsaženou v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoMP“), ale také příslušnou obecně závaznou vyhláškou obce a přehlédnout nesmí ani judikaturu, která sice není pramenem práva, nicméně ve značné míře ovlivňuje činnost správců poplatku při vyměřování nezaplacených místních poplatků.
V tomto článku se tak pokusíme nastínit zjednodušený, avšak v zásadě komplexní náhled na problematiku vyměřování místních poplatků v případech, kdy správce poplatku bude navyšovat včas nebo ve správné výši nezaplacený místní poplatek, a navázat tak na předchozí články týkající se vyměřování a vymáhání místních poplatků.
K možnosti přistoupit k navýšení
Úvodem je vhodné poukázat na to, že při správě místních poplatků platí, co se týká vyměřování, odlišná pravidla, než u „standardního“ daňového řízení. Z § 11 ZoMP totiž vyplývá, že správce poplatku přistoupí k vydání platebního výměru pouze tehdy, když poplatník nezaplatí místní poplatek včas nebo ve správné výši. Správce poplatku tak je dle tohoto ustanovení oprávněn vydat platební výměr pouze za splnění uvedených podmínek. Ačkoliv bylo toto pravidlo dlouhou dobu vnímáno jako neprolomitelné, bylo do něj zásadním způsobem zasaženo judikaturou. Tato dospěla k závěru, že správce poplatku je povinen vydat platební výměr a řádně jej doručit také tehdy, pokud nejpozději v poslední den lhůty, ve které byl poplatník povinen splnit ohlašovací povinnost, sdělil poplatník správci poplatku kvalifikovaným způsobem své pochybnosti o tom, zda je poplatníkem daného místního poplatku, a současně o vydání platebního výměru požádal. Tento platební výměr pak správce poplatku vydává podle § 139 či 147 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Z povahy věci tak vyplývá, že pro aplikaci výše uvedené výjimky z pravidla musí existovat objektivní pochybnosti o tom, zda určité osobě svědčí poplatková povinnost či nikoliv. K založení povinnosti správce poplatku vydat platební výměr ještě před splatností poplatku však rozhodně není dostačující subjektivní a nedostatečně podložený názor určité osoby o tom, že jí nesvědčí poplatková povinnost. Na tomto místě považujeme za vhodné poukázat na to, že v tomto druhém případě není správci poplatku umožněno navýšit nezaplacený místní poplatek. Tento závěr je logický, neboť za situace, kdy poplatníkovi svědčí nová poplatková povinnost a tento splní výše uvedené předpoklady, nelze bez dalšího považovat nezaplacení (části) místního poplatku za nežádoucí a tedy vyvolávající potřebu navýšit tento nezaplacený místní poplatek a potrestat poplatníka za nesplnění platební povinnosti.
V případě, kdy poplatník nesplní svou zákonnou povinnost a neuhradí místní poplatek včas nebo ve správné výši, je správce poplatku povinen vyměřit vzniklý nedoplatek platebním výměrem nebo hromadným předpisným seznamem. V rámci tohoto rozhodnutí může správce poplatku přistoupit k uložení sankce, kterou je navýšení místního poplatku. Jinou sankci za nesplnění platební povinnosti uložit nelze, neboť ZoMP v § 11 odst. 4 výslovně vylučuje použití penále, úroků a pokut, upravených daňovým řádem, vyjma pokut pořádkových, které však nelze uložit za nesplnění platební povinnosti (srov. § 247 daňového řádu). Z konstrukce navýšení dále vyplývá, že navýšení se stanovuje rozhodnutím správce poplatku, nevzniká tedy ze zákona nebo na základě obecně závazné vyhlášky. Stanovení navýšení mimo platební výměr nebo hromadný předpisný seznam (např. fakturou) tedy není možné. Přestože ZoMP ohledně navýšení stanoví, že se jedná o příslušenství poplatku, je zjevné, že navýšení představuje sankci za porušení platební povinnosti poplatníkem.
Správce poplatku je podle § 11 odst. 3 ZoMP oprávněn navýšit nezaplacený místní poplatek nebo jeho část až na trojnásobek. Základem pro výpočet navýšení je tedy částka, která nebyla uhrazena řádně a včas. Pokud tedy poplatník částečně splní svou platební povinnost, nemůže správce poplatku navýšit tu část poplatku, která byla řádně uhrazena.
Rozhodnutí, kterým správce poplatku vyměří místní poplatek a zároveň stanoví navýšení, má dvojí účinky. V části týkající se vyměření místního poplatku má takové rozhodnutí deklaratorní účinky (tedy autoritativně osvědčuje povinnost, která již vznikla, a která nebyla splněna) a v části týkající se navýšení má konstitutivní účinky (tedy zakládá povinnost, kterou dříve poplatník neměl).
K navýšení nedoplatků v platebním výměru
Jak již bylo uvedeno výše, správce poplatku je oprávněn, nikoliv povinen přistoupit k navýšení místního poplatku. Pokud se správce poplatku rozhodne přistoupit k navýšení místního poplatku, jedná se o volné uvážení správce poplatku, stejně tak jako je tomu tak u stanovení výsledné míry navýšení, které je omezeno pouze horní hranicí navýšení. Skutečnost, že se jedná o volné uvážení správce poplatku, znamená, že správce poplatku je povinen řádně odůvodnit, proč k navýšení přistoupil, stejně tak jako je povinen uvést důvody, které ho vedly ke stanovení výsledné částky. Z uvedeného tedy vyplývá, že správce poplatku má povinnost v rozhodnutí, kterým navyšuje včas nezaplacený místní poplatek, podrobně odůvodnit jednak to, proč vůbec přistoupil k navýšení, a také odůvodnit výslednou míru navýšení.
Užití volného uvážení totiž nemůže představovat libovůli, ani nezakládá oprávnění správce poplatku rezignovat na řádné odůvodnění rozhodnutí. Správce poplatku je naopak i v těchto případech omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně nepřípustné libovůle), tj. zejména principem rovnosti, zákazem diskriminace, principem legitimního očekávání, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil. Vzhledem k tomu, že ZoMP nestanoví žádná kritéria, kterými by usměrňoval úvahy správce poplatku při navýšení místního poplatku, je ponecháno plně na správci poplatku jaká kritéria pro své rozhodnutí zvolí. Podstatné však je, aby tyto důvody byly transparentní a vyplývaly z odůvodnění rozhodnutí.
Nejběžnější důvody, od kterých se odvíjí úvahy správců poplatku, jsou doba prodlení, četnost neplacení ve lhůtách stanovených obecně závaznou vyhláškou jakož i výše nezaplaceného poplatku (částečné či úplné neplacení), postup v řízení, splnění ohlašovací povinnosti a zaplacení části místního poplatku. Každý případ je něčím jedinečný, a proto správce poplatku musí při hodnocení každého jednotlivého případu postupovat individuálně a nemůže jedno své odůvodnění aplikovat na všechny případy. Správce poplatku je vždy povinen přihlédnout k individuálním okolnostem daného případu.
Pokud by správce poplatku nepostupoval výše uvedeným způsobem a řádně neodůvodnil své rozhodnutí ohledně navýšení místního poplatku, pak by bylo jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění. Nadřízený orgán správce poplatku je sice v rámci řízení o odvolání oprávněn úvahy správce poplatku doplnit či usměrnit. Jen stěží však může plně nahradit úvahy správce poplatku v případech, kdy by napadené rozhodnutí neobsahovalo ani nezbytný „základ“ požadovaných úvah.
K možnosti regulace navýšení v obecně závazné vyhlášce
Jak vyplývá z § 14 odst. 2 ZoMP, stanoví obec v obecně závazné vyhlášce podrobnosti vybírání poplatků, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, vznik a zánik poplatkové povinnosti, lhůty pro plnění ohlašovací povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků.
Do roku 2010 převládal názor, podle kterého nebylo možné upravit v obecně závazné vyhlášce míru navýšení, kterou bude správce poplatku vázán, a to nad rámec zákonem stanovené maximální výše – trojnásobku nedoplatku.
Doslova převrat v nazírání na možnosti regulace navýšení v obecně závazné vyhlášce znamenalo vyhlášení nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/10 dne 29. 6. 2010. Ústavní soud rozhodoval o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Chrastava č. 1/2009, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále jen „vyhláška“). Jádrem sporu, jak již bylo naznačeno výše, bylo ustanovení vyhlášky, ve kterém byla stanovena míra navýšení nedoplatku v závislosti na době, která uplynula od splatnosti místního poplatku. Na tomto místě je vhodné uvést, že se Ústavní soud nezabýval otázkou stanovené míry navýšení, ale samotnou možností stanovit jednotlivé sazby v příslušné vyhlášce.
Ústavní soud ve svém nálezu dospěl k závěru, že vzhledem k demonstrativnímu výčtu toho, co může podle § 14 odst. 2 ZoMP obec v obecně závazné vyhlášce stanovit, si lze představit, že stanovení hodnoty navýšení místního poplatku do tohoto výčtu svou povahou zapadá, a to i s ohledem na to, že kvantifikace sankčního navýšení patří mezi „podrobnosti vybírání poplatku“.
Důsledek stanovení konkrétních sazeb v příslušné obecně závazné vyhlášce pro správce poplatku znamená, že je usměrněna jeho úvaha spočívající v posuzování míry navýšení. To znamená, že pokud obecně závazná vyhláška stanoví situace, za kterých se uplatní ta či ona míra navýšení, je správce poplatku povinen tuto vyhlášku respektovat a při splnění podmínek stanovených v obecně závazné vyhlášce zvolit konkrétní míru navýšení. Výhodu zakotvení konkrétní míry navýšení v obecně závazné vyhlášce lze spatřovat zejména v tom, že je jasně dána najevo praxe správce poplatku a nemělo by tak dojít k excesu při rozhodování správce poplatku. Paradoxně se výhoda stává také největší slabinou, když konkrétní míra navýšení limituje správce poplatku v jeho činnosti. Současně se stává problematické to, že míru navýšení stanoví samospráva, zastupitelstvo obce, které nemusí mít dostatečné odborné znalosti na to, aby objektivním způsobem zakotvilo jednotlivé míry navýšení do obecně závazné vyhlášky a tyto v rámci procesu přijímání obecně závazné vyhlášky dostatečným způsobem odůvodnilo. Může se stát, že nastavená kritéria budou diskriminační nebo v praxi v zásadě neproveditelná. Pak správci poplatku nezbyde, než v rámci úvah o tom, zda vůbec přistoupí k navýšení, s odborností svou vlastní posoudit, zda vůbec přistoupí k navýšení. Stanovení konkrétní míry navýšení v obecně závazné vyhlášce totiž samo o sobě, jak by se mohlo na první pohled zdát, neznamená povinnost správce poplatku takto postupovat. Stále totiž platí výše uvedené, a to, že při vyměřování nedoplatku má správce poplatku možnost, nikoliv povinnost navýšit včas nebo ve správné výši nezaplacený místní poplatek.
Alternativa k regulaci navýšení v obecně závazné vyhlášce
S ohledem nejen na některé výše uvedené problémy, které s sebou může přinést stanovení míry navýšení v obecně závazné vyhlášce, se jako vhodnější může jevit varianta, kdy konkrétní míra navýšení bude stanovena v listině správce poplatku, kterou zveřejní tak, aby se s ní mohli seznámit všichni poplatníci, a aby bylo všem poplatníkům zřejmé, ve kterých případech bude navyšováno a v jaké míře. Tato listina tak bude deklarovat ustálenou praxi správce poplatku.
Nespornou výhodou takto zvoleného postupu je, že správce poplatku má větší odborné znalosti a zpravidla disponuje i většími zkušenostmi z vyměřování nedoplatků na místních poplatcích a z následného vymáhání nedoplatků na místních poplatcích. V návaznosti na tyto skutečnosti je tak schopen podle našeho názoru efektivněji posoudit, zda konkrétní míra navýšení, kterou zvolí v některých případech, postačí účelu, který je navýšením sledován, a to jednak naplnění sankčního charakteru za nesplnění platební povinnosti, jednak zabránit dalšímu porušování této povinnosti.
Závěrem
Jak bylo uvedeno výše, v konečném důsledku záleží vždy na správci poplatku, zda vůbec přistoupí v konkrétním případě k navýšení včas nebo ve správné výši nezaplaceného místního poplatku. Pokud se však správce poplatku rozhodne přistoupit k navýšení, mohou nastat dvě situace. První, ve které je vázán stanovou mírou navýšení v příslušné obecně závazné vyhlášce, případně v jím zveřejněné listině. A druhá, ve které je vázán kromě právní úpravy také svou správní praxí. Ať nastane první nebo druhá situace, je správce poplatku povinen všechny skutečnosti v každém jednotlivém případě v rozhodnutí řádně odůvodnit. Pouze řádně odůvodněné rozhodnutí umožní poplatníkovi dozvědět se proč je po něm požadováno, kromě včas nebo ve správné výši nezaplaceného místního poplatku, také navýšení tohoto nedoplatku. Pouhé citace zákonů a obecně závazných vyhlášek tak nemůže obstát.