Obce a vydání komunálních dluhopisů

Na základě § 85 písm. l) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), je zastupitelstvu obce vyhrazeno rozhodování o vydání komunálních dluhopisů. Komunální dluhopisy mohou představovat významný zdroj financování zejména finančně náročnějších investic obce (vodovody, kanalizace, apod.).

Popsané majetkoprávní jednání (vydání komunálních dluhopisů) je ve smyslu § 85 obecního zřízení tzv. vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce. Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce (popřípadě rady obce) jsou bez tohoto schválení neplatná (§ 41 odst. 2 obecního zřízení). K neplatnosti právních jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce (popřípadě rady obce) přihlédne soud i bez návrhu (§ 41 odst. 3). Jak tedy vyplývá z citovaného § 41 odst. 2, případné schválení vydání komunálních dluhopisů bez souhlasu zastupitelstva obce vyvolává ze zákona neplatnost takovéhoto právního jednání.

Právní úprava komunálních dluhopisů

V současnosti je právní úprava komunálních dluhopisů zakotvena v zákoně č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dluhopisech“), která nahradila předchozí poměrně kusou úpravu obsaženou v zákoně č. 530/1990 Sb., o dluhopisech. Dluhopis je jedním z druhů cenných papírů, jejichž obecná právní úprava je obsažena v § 514 až 544 občanského zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.).

Dluhopis cenný papír nebo zaknihovaný cenný papír, vydaný podle českého práva, s nímž je spojeno právo na splacení určité dlužné částky odpovídající jmenovité hodnotě jeho emitentem, a to najednou nebo postupně k určitému okamžiku, a popřípadě i další práva plynoucí ze zákona nebo z emisních podmínek dluhopisu (§ 2 odst. 1 zákona o dluhopisech).

Dluhopisy mohou být jen zastupitelné. Podle občanského zákoníku jsou zastupitelné takové cenné papíry, které jsou téhož druhu, vydané týmž emitentem a v téže formě, z nichž vznikají stejná práva (§ 516 odst. 1).

Listinný dluhopis (§ 2 odst. 3 zákona o dluhopisech) je cenným papírem na řad (k jejich převodu je třeba rubopis [tzv. indosament] + předání [tradice] + smlouva [avšak ta nemusí mít písemnou formu, takže v praxi postačuje indosament a tradice]). V rubopisu listinného dluhopisu se uvede identifikace nabyvatele.

V souladu s § 2 odst. 4 zákona o dluhopisech se emisí dluhopisů rozumí soubor dluhopisů vydávaných na základě týchž emisních podmínek a majících stejný okamžik emise a stejné datum splatnosti. Dluhopisům téže emise, s nimiž jsou spojena stejná práva, se přidělí stejné identifikační označení podle mezinárodního systému číslování pro identifikaci cenných papírů a zaknihovaných cenných papírů (ISIN), je-li přidělováno, nebo jiný údaj identifikující dluhopis.

Komunální dluhopisy

Podle § 27 odst. 1 zákona o dluhopisech představuje komunální dluhopis takový dluhopis, který je vydaný (výhradně) územním samosprávným celkem (tj. obcí, krajem či hlavním městem Prahou). Jeho název obsahuje slovo „komunální“ (jiný cenný papír nesmí ve svém názvu slovo „komunální“ obsahovat). Zákon o dluhopisech nově – a to úžeji – pojal komunální dluhopisy ve srovnání s předchozí právní úpravou, podle níž mohl být dluhopis označený jako komunální dluhopis vydán rovněž bankou, jestliže z výtěžku jejich prodeje poskytla banka úvěr obci, která o jejich vydání požádala a která za splacení dluhopisu s příslušenstvím ručila svým majetkem. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu o dluhopisech, šlo „v podstatě o neživotné ustanovení, které v praxi nebylo využíváno“.

Vzhledem k tomu, že komunální dluhopis může vydat pouze a jen územní samosprávný celek, nemůže být tedy emitentem komunálního dluhopisu městský obvod nebo městská část územně členěného statutárního města či městská část hlavního města Prahy. Ale ani dobrovolný svazek obcí nemůže vydat komunální dluhopis, byť z § 4 odst. 5 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění do 31. března 2009, platilo, že rozpočet (územního samosprávného celku a dobrovolného svazku obcí) mohl být schválen jako schodkový jen v případě, že schodek bude možné uhradit mj. i „výnosem z prodeje vlastních dluhopisů“, což mohlo (nesprávně) naznačovat, že i dobrovolný svazek obcí může vydávat (komunální) dluhopisy. Novela č. 477/2008 Sb. však s účinností od 1. dubna 2009 slova „vlastních dluhopisů“ nahradila slovy „komunálních dluhopisů územního samosprávného celku“, čímž zpřesnila citované ustanovení zákona č. 250/2000 Sb. a uvedla jej do souladu se zákonem o dluhopisech.

Souhlas Ministerstva financí a náležitosti žádosti

Obec musí mít k vydání komunálních dluhopisů předchozí souhlas Ministerstva financí. Ministerstvo financí udělí souhlas obci, jestliže

• ekonomická situace obce umožňuje splnit dluhy vyplývající z komunálních dluhopisů a tyto dluhy nemají negativní dopad na její hospodaření a rozvoj,
• obec hodlá získat peněžní prostředky vydáním komunálních dluhopisů pouze za účelem použití takto získaných peněžních prostředků na
  • investice do dlouhodobého hmotného majetku sloužícího k výkonu působnosti obce,
  • odstranění škod způsobených živelní nebo jinou pohromou, nebo
  • financování projektu spolufinancovaného z prostředků Evropské unie a
• lhůta splatnosti komunálních dluhopisů, které obec hodlá vydat, není delší než 15 let od data emise.

K žádosti o souhlas Ministerstva financí obec přiloží doklady osvědčující splnění výše uvedených podmínek. Vzor žádosti a obsah jejích příloh, včetně příloh prokazujících účel použití peněžních prostředků, stanoví prováděcí právní předpis, kterým je vyhláška č. 323/2012 Sb., o vzoru žádosti o souhlas Ministerstva financí k vydání komunálních dluhopisů a obsahu jejích příloh.

Přílohy žádosti o souhlas Ministerstva financí k vydání komunálních dluhopisů tvoří podle § 2 vyhlášky č. 323/2012 Sb. například tyto doklady:

• analýza současné ekonomické situace obce,
• přehled dlouhodobých finančních závazků obce (např. zápůjčky, úvěry) ke dni podání žádosti; u každého závazku se uvede druh závazku, jeho výše v době vzniku, datum jeho vzniku, datum jeho splatnosti, částka zbývající ke splacení, rozložení zbývajících splátek v jednotlivých letech a úrokové zatížení závazku,
• rozpočtový výhled s promítnutím splátky nebo splátek jistin krátkodobých a dlouhodobých závazků,
• rozbor dopadů vydání komunálních dluhopisů na ekonomickou situaci obce po celou dobu splatnosti dluhopisů, v němž se uvedou zejména výdaje spojené se splácením komunálních dluhopisů v jednotlivých letech v rozdělení na splátky jistin a úroky,
• návrh smlouvy o zabezpečení vydání emise komunálních dluhopisů,
• návrh emisních podmínek,
• usnesení zastupitelstva obce o vydání komunálních dluhopisů,
• celková jmenovitá hodnota emise a účel použití peněžních prostředků získaných vydáním dluhopisů,
• poslední dva závěrečné účty obce včetně zpráv o výsledcích přezkoumání hospodaření a usnesení zastupitelstva obce o jejich schválení.

Obec má povinnost vést peněžní prostředky získané vydáním komunálních dluhopisů na samostatném bankovním účtu nebo o nich účtovat odděleně tak, aby byla kdykoliv schopna doložit účel jejich použití (§ 27 odst. 5 zákona o dluhopisech).

Ustanovení § 27 odst. 2 až 5 se použijí i na komunální dluhopisy vydávané v zahraničí nebo obdobné cenné papíry představující právo na splacení dlužné částky vydávané územním samosprávným celkem podle práva cizího státu.

Některé odlišnosti u komunálních dluhopisů

Zákon o dluhopisech stanoví některé odlišné podmínky pro vydání komunálních dluhopisů, než je tomu obecně u jiných dluhopisů. Podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o dluhopisech může obecně emitent vydat dluhopisy ve větší celkové jmenovité hodnotě emise dluhopisů, než byla předpokládaná celková jmenovitá hodnota emise dluhopisů, a to i po uplynutí lhůty pro upisování, je-li tato možnost uvedena v emisních podmínkách. Uvedená možnost se však na emisi komunálních dluhopisů nepoužije.

Další odlišnost komunálních dluhopisů se týká oznamovací povinnosti osobě oprávněné k vedení evidence zaknihovaných cenných papírů. Podle § 7 odst. 3 zákona o dluhopisech obecně platí, že v případě zaknihovaných dluhopisů nebo sběrných dluhopisů (úprava sběrných dluhopisů je obsažena v § 35 až § 36a zákona o dluhopisech) emitent bez zbytečného odkladu po uplynutí lhůty pro upisování oznámí osobě oprávněné k vedení evidence zaknihovaných cenných papírů skutečnost podle § 7 odst. 1 a zpřístupní ji stejným způsobem, jakým zpřístupnil emisní podmínky. V případě emise komunálních dluhopisů emitent oznámí skutečnost podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o dluhopisech (tj. že emitent vydal dluhopisy v menší celkové jmenovité hodnotě emise dluhopisů, než byla předpokládaná celková jmenovitá hodnota emise dluhopisů, jestliže se do konce lhůty pro upisování nepodařilo upsat předpokládanou celkovou jmenovitou hodnotu emise dluhopisů) – vedle osobě oprávněné k vedení evidence zaknihovaných cenných papírů – též Ministerstvu financí.

Státní dozor nad vydáváním komunálních dluhopisů

Problematika státního dozoru nad vydáváním komunálních dluhopisů je upravena v § 37 až 39 zákona o dluhopisech. Ustanovení § 37 vymezuje orgán veřejné moci, který tento státní dozor vykonává a dále v § 38 a 39 jsou upraveny správní delikty, kterých se může územní samosprávný celek v souvislosti s vydáním komunálních dluhopisů dopustit.

Orgánem veřejné moci, který vykonává státní dozor nad vydáváním komunálních dluhopisů, je Ministerstvo financí, které – jak již bylo uvedeno výše – vydává i předchozí souhlas k vydání komunálních dluhopisů. Ministerstvo financí vykonává dozor nad tím, jak obec dodržuje podmínky, za nichž byl obci udělen souhlas k vydání komunálních dluhopisů ve smyslu § 27 odst. 2 zákona o dluhopisech.

Ministerstvo financí vedle své dozorové role nad vydáváním komunálních dluhopisů rovněž v prvním stupni projednává správní delikty upravené v zákoně o dluhopisech (viz § 39 odst. 4 zákona o dluhopisech). Obec se může dopustit správního deliktu například tím, že

• použije peněžní prostředky získané vydáním dluhopisu nebo obdobného cenného papíru představujícího právo na splacení dlužné částky podle práva cizího státu v rozporu s § 27 odst. 3 písm. b) zákona o dluhopisech, tj. že obec použije peněžní prostředky získané vydáním komunálních dluhopisů za účelem jiným, než je investice do dlouhodobého hmotného majetku sloužícího k výkonu působnosti obce či k odstranění škod způsobených živelní nebo jinou pohromou, nebo k financování projektu spolufinancovaného z prostředků Evropské unie,
• vydá dluhopis nebo obdobný cenný papír představující právo na splacení dlužné částky podle práva cizího státu v rozporu s
  • § 27 odst. 3 písm. c) zákona o dluhopisech, podle něhož platí, že „lhůta splatnosti komunálních dluhopisů, které územní samosprávný celek hodlá vydat, není delší než 15 let od data emise“, nebo
  • § 27 odst. 2 zákona o dluhopisech, tj. vydání komunálních dluhopisů bez souhlasu Ministerstva financí, nebo
• v rozporu s § 27 odst. 5 zákona o dluhopisech nevede peněžní prostředky získané z upsání dluhopisu na samostatném bankovním účtu, nebo o nich neúčtuje odděleně tak, aby byla schopna doložit účel jejich použití.

Za výše uvedené správní delikty se na základě § 38 odst. 2 zákona o dluhopisech uloží pokuta až do výše 20 milionů Kč.

Obec za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. Při určení výměry pokuty obci se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Odpovědnost obce za správní delikt zaniká, jestliže Ministerstvo financí o něm nezahájilo řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvědělo, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.

Některé výhody komunálních dluhopisů

• získání poměrně značného množství peněžních prostředků na financování potřeb emitenta komunálních dluhopisů,
• samotná emise komunálních dluhopisů je rozdělena na relativně velké množství dluhopisů, které může nakoupit relativně velký počet věřitelů (emitent tedy není závislý pouze na jednom či několika málo věřitelích),
• možnost stanovení delší doby splatnosti (až 15 let),
• emise komunálních dluhopisů je takový dluh, se kterým lze zpravidla obchodovat na kapitálovém trhu,
• komunální dluhopisy jsou zajištěny „pouze“ formou prohlášení emitenta, nikoliv konkrétní zástavou
• výnosy z komunálních dluhopisů jsou většinou vypláceny pouze jedenkrát za rok,
• splacení komunálních dluhopisů zpravidla proběhne jednorázově, a to až na konci „životnosti“ dluhopisů.

Některé nevýhody komunálních dluhopisů

• zpravidla významné zvýšení míry zadluženosti emitenta,
• poměrně značné emisními náklady,
• povolovací řízení ze strany Ministerstva financí.

Mgr. Jan Břeň