Veřejná podpora míst ve školkách se vyplatí

Nedostatek míst v českých školkách dosáhl vrcholu již před pár lety. Počet malých dětí klesá a nejhorší časy v hledání školek jsou za námi. Problém však zdaleka není vyřešen!

Když na přelomu tisíciletí počet dětí v předškolním věku v Česku během dekády narostl téměř o 30 %, místo ve školce se vyvažovalo zlatem. Posledních pár let počet tří- až pětiletých již klesal a bude klesat i nadále. Přesto v obcích, kde se hodně stavělo a kam se stěhovaly mladé rodiny, není ani dnes snadné místo pro dítě v obecní školce najít. Vyplatí se státu s tím něco dělat, když zřízení jednoho nového místa ve školkách je tak „nekřesťansky drahé“? A kolik vlastně jedno místo navíc stojí?

Na tyto a další otázky dává odpověď nová studie think-tanku IDEA při CERGE-EI. „Studie analyzuje náklady veřejných rozpočtů na jedno dodatečné místo ve školce v porovnání s jeho výnosy. Hlavním výsledkem je odhad kladného čistého finančního přínosu – výnosy minus náklady – pro veřejné rozpočty,“ vysvětluje Daniel Münich, jeden z tvůrců studie.

Výdaje versus příjmy

Veřejné výdaje (ať už primární či sekundární), spjaté s jedním dodatečným místem ve veřejné školce, studie identifikuje trojího druhu: provozní výdaje, investiční výdaje a úlevy na dani z příjmu.

Průměrné veřejné provozní výdaje, které tvoří zdaleka nejvyšší výdajovou položku, na jedno dítě ve školce byly dle údajů MŠMT za rok 2014 55 767 Kč. Kromě této částky je nutné ještě počítat se sekundárními náklady. Jde o investiční výdaje (spjaté např. se stavbou nové školky) a dále o slevu na dani (tedy ušlý příjem státního rozpočtu v důsledku možnosti odečtu „školkovného“ z daní).

Příjmy státního rozpočtu se začnou generovat ihned poté, co rodič po umístění dítěte do školky začne pracovat. Jsou rozmanitější než náklady: patří mezi ně hlavně příjmy v podobě vyšších daní, pojistných odvodů a uspořených sociálních výdajů. „Analýza pracuje s různými předpoklady pravděpodobnosti návratu rodiče do práce a s variantami výše jeho hrubé mzdy“, vysvětluje další autorka studie, výzkumnice z IDEA při CERGE-EI Klára Kalíšková.

Po zvážení řady faktorů dochází studie k výpočtu čistých příjmů veřejných rozpočtů. Hlavním závěrem studie je zjištění, že i při poloviční pravděpodobnosti nástupu rodiče do práce po získání místa ve školce je čistý roční výnos veřejných rozpočtů v průměru 10 000 Kč. “Kritické hlasy poukazující na ekonomickou náročnost dodatečných míst ve školkách jsou krátkozraké, protože přehlíží méně viditelné přínosy. Na nedostatku místa ve školkách v posledních patnácti letech státní rozpočet prodělal,“ shrnuje závěry studie poslední z trojice autorů, výzkumník IDEA Filip Pertold.

„Přetrvávající lokální nedostatek míst ve školkách je důsledek špatně nastaveného systému a politických preferencí,“ uzavírá komentářem výsledky studie Daniel Münich.

Další společenské přínosy

Ekonomický přínos pro veřejné rozpočty zdaleka není jediným pozitivem zajištění dostatečné kapacity předškolních zařízení. Možnost umístit dítě do školky přináší celou řadu pozitivních sociálních dopadů, jako jsou vyšší kupní síla rodin s dětmi, lepší možnosti sladění rodičovství s pracovní kariérou či snadnější zapojení dětí ze sociálně znevýhodněného prostředí do společnosti.

Ministerstvo školství připravuje novelu školského zákona zahrnující nárok na předškolní vzdělávání a zajištění místa ve školce od roku 2017 pro čtyřleté a od roku 2018 pro tříleté děti.

„Stát by se měl ve zřizování nových míst ve školkách daleko více angažovat i v dnešní době, kdy nejhorší krize silných ročníků pominula, protože garance umístění dětí je zcela klíčová pro návrat matek malých dětí do práce“, říká ředitelka Gender Studies Helena Skálová.

„Výzvou do budoucna zůstává hlavně nárok pro děti dvouleté, který naplno umožní využívat flexibilní čerpání rodičovského příspěvku, a sníží tak negativní dopady, které má dlouhodobé přerušení pracovní dráhy pro ženy, a to jak po ekonomické, tak i sociální stránce“, dodává Skálová.

Studie s názvem „Veřejná podpora míst ve školkách se vyplatí, analýza výnosů a nákladů“ k nahlédnutí na http://idea.cerge-ei.cz.

CERGE-EI

je společné pracoviště Centra pro ekonomický výzkum a doktorské studium Univerzity Karlovy v Praze (CERGE je zkratkou anglického názvu Center for Economic Research and Graduate Education) a Národohospodářského ústavu AV ČR (EI je zkratkou anglického názvu Economics Institute).

CERGE-EI propojuje vzdělávání a špičkový výzkum ve všech oblastech teoretické a empirické ekonomie, včetně oblastí spojených s ekonomickým rozvojem a veřejnými politikami. Součástí akademického pracoviště CERGE-EI jako projekt Národohospodářského ústavu Akademie věd ČR je nezávislý think-tank IDEA (Institut pro demokracii a ekonomickou analýzu), který vznikl z iniciativy a pod vedením prof. Jana Švejnara.

Think tank (anglicky doslova „myšlenková nádrž, myslivna, mozkovna“), nebo také think factory („továrna myšlení“) je instituce, společnost nebo skupina pro výzkum, typicky v oblasti politiky nebo ekonomiky.

Celkové finanční dopady

Máme-li velmi stručně sumarizovat odhady celkových finančních dopadů dodatečného umístění dítěte do školky na veřejné rozpočty, potom studie došla, podle typu modelových situací, k výsledku, že čistý příjem z daní a odvodů a uspořených sociálních výdajů převyšuje výdaje na jedno místo ve školce ročně od 10 404 Kč do 36 443 Kč. To představuje čistý pozitivní dopad na státní rozpočet v závislosti na předpokladech a způsobu odhadu, který studie podrobně popisuje.

Vycházelo se přitom z předpokladu, že matka s umístěným dítětem do školky skutečně začne pracovat, čímž vzniknou příjmy státního rozpočtu z daní a odvodů a odpadnou příslušné sociální výdaje. Uvedená čísla vycházela ze skutečnosti roku 2014, tj. 49,6 % zaměstnaných matek dětí umístěných do školky. Při zvažování možností 40 % resp. 60 % se finanční roční dopad na veřejné rozpočty bude pohybovat v rozmezí od −2389 Kč (nejkonzervativnější případ) až po 55 807 Kč v nejoptimističtějším případě.

Ve školním roce 2014/2015 bylo ve školkách celkem 364 913 dětí. Podíl v celkovém populačním ročníku dětí ve školkách představoval pro děti ve věku 2, 3, 4, 5, 6 let 33,9 %, 84,1 %, 89,4 %,90,5 %,16,5 %.

Sekundární a další dopady zejména zvýšení příjmů veřejných rozpočtů díky zvýšení celoživotních výdělků, ale i jejich snížení vlivem dodatečných investic a dodatečných daňových úlev vyčíslila studie čistým přínosem do veřejných rozpočtů ve výši 15 800 Kč ročně na jedno dodatečně umístěné dítě do školky.

Počet 60 tisíc chybějících míst ve školkách, což není nerealistický odhad pro nedávné období, odpovídá jen na straně veřejných rozpočtů ušlým čistým výnosům v rozsahu 0,620 až 2,200 miliardy Kč ročně. Po započtení nepřímých a dlouhodobějších by se tyto částky zvýšily o dalších cca 0,950 miliardy Kč. Náklady ušlých příležitostí během posledních 10–15 let v důsledku neřešeného nedostatku míst ve školkách z dnešního pohledu představují náklady již nenávratně utopené.

V příštích letech sice na celonárodní úrovni dojde k vyrovnání celkové nabídky a poptávky, a dokonce k převisu nabídky, ale na místní úrovni řady obcí se bude kapacit předškolních zařízení nedostávat i nadále. S výhledem do budoucnosti však již náklady ušlých příležitostí, veřejných i soukromých, snižovat či eliminovat lze, a to vhodněji nastavenou regulací, koordinací a vhodně koncipovanou veřejnou podporou.

Shrnutí výsledků studie

Analýza ukazuje, že veřejná podpora nabídky míst ve školkách nepředstavuje z pohledu bilance veřejných rozpočtů dodatečnou zátěž ani v případě velmi konzervativních předpokladů. I za velmi realistických předpokladů dodatečné místo ve školce představuje pro veřejné rozpočty čistý finanční výnos. Pokud navíc vezmeme v potaz i soukromé výnosy pro rodinu, finanční a nefinanční, představují školky veřejnou službu s čistým společenským přínosem. V tomto ohledu lze považovat nedostatek míst ve školkách v posledních 10–15 letech za velkou promarněnou příležitost. Minulý i přetrvávající nedostatek míst ve školkách je důsledkem nedostatků v systému řízení této veřejné agendy a politických preferencí.

Shrnutí

• Na základě celostátních údajů se zdá, že dlouhodobý nedostatek míst ve veřejných předškolních zařízeních (školky) se v posledních letech díky demografickému poklesu snižuje, a školek bude do budoucna dostatek. Nicméně na úrovni mnoha obcí vysoký převis poptávky nad nabídkou přetrvává a v důsledku vnitřního pohybu obyvatel a demografických změn přetrvávat bude.
• Analýza finančních nákladů a výnosů ukazuje, že nedostatek míst ve školkách v poslední dekádě znamenal pro veřejné rozpočty nezanedbatelnou čistou ztrátu. Dále analýza výnosů a nákladů ukazuje, že čistý výnos z jednoho dodatečného místa ve školce pro veřejné rozpočty představuje v průměru 10 tisíc korun ročně. Veřejná podpora školek není pro rozpočty ztrátová ani za velmi konzervativních předpokladů. Čisté výnosy jsou dokonce ještě vyšší, pokud se zohlední i nepřímé a dlouhodobé dopady podpory vzniku míst ve školce.
• Pokud zahrneme i soukromé výnosy rodin ve formě vyšších okamžitých a budoucích příjmů, zkvalitnění života rodičů, zvýšenou ochotu mladých lidí mít děti s výhledem snazšího sladění rodičovství s pracovní kariérou, snadnější socializaci a přípravu na školu dětí ze sociálně znevýhodněného prostředí, potom se veřejná podpora míst ve školkách jeví jako jednoznačně prospěšná.
• Jednou z příčin nedostatku školek na úrovni obcí je, že výnosy veřejných rozpočtů mají rozmanitý charakter a nejsou tak zřetelné jako přímé náklady. Nezanedbatelná část výnosů pramení z vyšších výdělků žen-matek, a tedy z odvedených daní a odvodů během jejich budoucí pracovní kariéry. Další příčinou je, že se o velké části nákladů rozhoduje na úrovni obcí, ale výnosy se realizují hlavně na úrovni státního rozpočtu a rodin.
• Rozdělení pravomocí a zodpovědností mezi centrální vládou a obecními samosprávami dnes neumožňuje efektivní koordinaci. Problém s nedostatkem míst ve školkách je navíc posilován nedostatkem informací o skutečné míře nesouladu mezi nabídkou a poptávkou na místní úrovni a omezené možnosti obcí budoucí změny poptávky spolehlivě předvídat. V těchto oblastech jsou na místě úpravy ve způsobu regulace.

Závěry s akcentem na veřejné politiky

Každý veřejný program, včetně podpory školek, by měl být podrobován analýze výnosů a nákladů. Skutečnost, že některé výnosy a náklady je obtížné odhadnout nebo vyjádřit penězi ještě neznamená, že taková analýza nemůže být realizována a její výsledky nemohou být užitečné pro veřejnou diskusi a rozhodování při tvorbě veřejných politik.

Analýza nákladů a výnosů veřejných školek ukazuje, že jedno dodatečné místo ve školce i za velmi konzervativních předpokladů představuje pro veřejné rozpočty čistý pozitivní výnos. Pokud do celkové rozvahy navíc zahrneme i soukromé výnosy rodin s dětmi ve formě vyšších okamžitých a budoucích příjmů, zkvalitnění života rodičů, zvýšenou ochotu mladých lidí mít děti motivovanou lepšími podmínkami ke sladění rodiny a pracovní kariéry, snadnější socializaci a přípravu na školu dětí ze sociálně znevýhodněného prostředí, potom se veřejná podpora míst ve školkách jeví jako jednoznačně prospěšný společenský projekt.

Finanční podpora školek se pro veřejné rozpočty sice jeví jako nákladná, ale již méně je vidět, že stejné nebo dokonce vyšší peníze veřejným rozpočtům i přináší. Zatímco náklady jsou zřetelné a dají se určit přesně, výnosy mají různý charakter a jsou mnohem hůře viditelné. Nezanedbatelná část výnosů pramení z vyšších výdělků žen-matek, a tedy daní a odvodů v jejich současné a budoucí pracovní kariéře, což není bráno v potaz. Navíc se velká část nákladů hradí na úrovni obcí, ale většina výnosů se realizuje na úrovni státního rozpočtu a rodin s malými dětmi. To výrazně oslabuje motivace obcí poptávku po místech ve školkách předvídat a flexibilně uspokojovat. Až koncem roku 2015, tedy bohužel až po odeznění demografické vlny v období 2000–2013, byly centrální vládou zřízené fondy poskytujícím obcím dotace na investiční výstavbu školek. Mělo by však jít o program trvalý (demografický růst lze totiž na úrovni některých obcí očekávat navzdory celostátnímu demografickému poklesu), dotace by neměly být obcím poskytovány na základě soutěže s nejistým výsledkem a finanční pravidla programů by měla poskytovat větší flexibilitu umožňující sladění s místními podmínkami. Při splnění těchto podmínek je možno uvažovat i o zavedení zákonné povinnosti obcí dostatek míst ve školkách pro místní rodiče průběžně zajišťovat.

Kontrast čistých výnosů veřejných rozpočtů a vysokých výnosů společenských (veřejné + soukromé) míst ve školkách na straně jedné a jejich dlouhodobě přetrvávající nedostatek dosud byl a je důsledkem neadekvátně rozdělených pravomocí a zodpovědností mezi centrální vládou a obecními samosprávami. Problém posiluje nedostatek informací o skutečné míře nesouladu mezi nabídkou a poptávkou a omezená možnost obcí budoucí změny poptávky spolehlivěji předvídat. Omezená předvídatelnost a absence garancí místa pro dítě omezuje i rodiče a komplikuje plánování rodičovství a pracovní kariéry. Hledání možných a výběr vhodných systémových řešení však byl nad rámec krátké studie.