Krajské samosprávy – 15 let od prvních voleb
Ustanovení o krajské samosprávě je součástí ústavy již od roku 1993. První volby do krajských zastupitelstev se však konaly až v listopadu roku 2000 a krajská samospráva tak začala reálně fungovat počínaje rokem 2001. V letošním roce tak slaví patnáct let existence.
První dva roky působily kraje v přechodných podmínkách. Jen postupně přebíraly funkce a s tím související majetek od státu a okresních úřadů. Kraje se staly zřizovateli příspěvkových a dalších organizací, především v oblasti školství (gymnázia), kultury (např. divadla, muzea, galerie), dopravy, sociální péče a zdravotnictví.
Přesun činností z bývalých okresních úřadů na kraje se týkal zejména sociální oblasti a výkonu státní správy. Od roku 2003 je tak rozsah činností krajských samospráv víceméně stabilizovaný, i když i poté určité přesuny proběhly.
Odlišné podmínky obcí a krajů
Ve srovnání s obcemi byly podmínky fungování krajských samospráv od samého začátku odlišné. Obce v nových podmínkách po roce 1989 existovaly v době vzniku krajských samospráv již téměř deset let. Obce dostaly do vínku značný majetek, např. ten, o který po druhé světové válce přišly. Jednalo se nejen o pole, lesy, zámky ale i o celou řadu dalších nemovitostí. Obce získaly majetek i v rámci privatizace (např. podíly v České spořitelně, ve vodárenských plynárenských a elektrárenských společnostech), podílely se i na malé privatizaci. Takto získaným majetkem mohly obce svobodně nakládat, případně jej mohly prodat. Možnosti krajských samospráv naproti tomu byly při nakládání s majetkem, který dostaly právě v souvislosti s převodem funkcí, značně omezené.
Rovněž charakter příjmů byl a dosud je u obou samospráv rozdílný. U krajů naprosto převažují účelové dotace. Obce své příjmy sice přímo příliš neovlivňují, zato je mohou použít podle vlastního uvážení.
Obcí je mnoho a převažují spíše ty menší. Krajů je naproti tomu mnohem méně a časem získaly při prosazování svých záměrů větší sílu i politický vliv.
Samostatná působnost a přenesená působnost
Kraje, stejně jako obce, plní funkce jak v samostatné, tak i v přenesené působnosti. Řada funkcí v samostatné působnosti je shodná pro kraje i pro obce. Zákon proto explicitně stanoví, že kraj při výkonu samostatné působnosti s obcemi spolupracuje a nesmí přitom do jejich oblastí samostatné působnosti zasahovat.
Do samostatné působnosti krajů patří především komplexní rozvoj území. Zahrnuje zejména sociální péči, zajištění dopravy, vzdělávání, zdravotnictví, kultury a ochranu životních podmínek. V přenesené působnosti plní kraje celou řadu funkcí, z nichž mnohé převzaly po bývalých okresních úřadech. Patří sem mj. zpracování velkých územních plánů, koordinace činnosti obecních živnostenských úřadů, metodická a odborná pomoc obcím při ochraně životního prostředí, přezkoumání rozhodnutí vydaných obcemi.
Zákon o rozpočtových pravidlech územní samosprávy stanovuje formy organizací zřizovaných kraji. Patří sem organizační složky, příspěvkové a obecně prospěšné organizace, může zakládat obchodní společnosti (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným.
Nejčetnější právní formou organizací krajů jsou, snad kromě jejich organizačních složek, příspěvkové organizace. Koncem roku jich bylo 1935 a jejich počet se však již delší dobu snižuje. Ještě v roce 2008 jich bylo o 300 více. Dvě třetiny příspěvkových organizací krajů působí v oblasti vzdělávání, více než pětina funguje v sociální sféře. Další nalezneme v kultuře a ve zdravotnictví. Snižování počtu příspěvkových organizací se projevuje i u obcí.
Veřejné služby
Vzhledem k tomu, že hlavním posláním krajů je poskytování služeb ve veřejném zájmu, je jejich postavení v rámci světa obchodních společností zvláštní, i když obecná právní úprava je shodná. Co je také odlišuje od ostatních, je skutečnost, že daň z příjmů právnických osob obchodních společností založených krajem se vrací zpět do krajského rozpočtu. Takže tyto obchodní společnosti vlastně žádnou daň z příjmů neplatí. Tím mají určitou konkurenční výhodu oproti ostatním obchodním společnostem, která se však zeslabuje specifickými oblastmi, ve kterých tyto společností působí. Totéž samozřejmě platí i pro obchodní společnosti založené obcemi.
Příjmy, výdaje a dluh krajů v letech 2001 až 2010
Příjmy a s nimi i výdaje krajských samospráv se z počátku zvyšovaly velmi rychle. V prvních pěti letech rostly příjmy o 75 % v průměru za každý rok. Dynamika se postupně snižovala a průměrné roční tempo v letech 2006 až 2010 bylo již „jen“ 4 %. Mezi rokem 2001 a 2010 vzrostly příjmy krajů na více než osminásobek.
Jak ukazuje graf 1, saldo krajských rozpočtů se v prvních deseti letech existence krajských samospráv pohybovalo kolem nuly. Výjimkou je rok 2009, ve kterém kraje jako celek vykázaly schodek rozpočtu necelých 6 % celkových příjmů. Kumulované saldo za celé toto období bylo mírně záporné, tvořilo pouze 0,3 % kumulovaných příjmů. Hospodaření krajů tak bylo v první dekádě v zásadě vyrovnané.
Nejdůležitější složkou příjmů krajských rozpočtů byly a dosud jsou dotace. V prvním roce existence krajů tvořily 100 % celkových příjmů, poté se jejich podíl snížil a v posledních letech první dekády osciloval podíl dotací kolem 60 %. V naprosté většině se jednalo o dotace neinvestiční. S tím, jak se snižoval podíl dotací, rostl podíl daňových příjmů na celkových příjmech. Daňové příjmy tvořily v druhé polovině této dekády zhruba třetinu celkových příjmů. Téměř výlučně se jedná o podíly krajů na sdílených daní.
Tak jako v rámci dotací převažovaly dotace neinvestiční, tak i v rámci výdajů zaujímaly běžné výdaje zhruba 85 % celkových výdajů. V rámci běžných výdajů byly nejvýznamnější položkou transfery příspěvkovým organizacím a dotace neziskovým organizacím.
Kraje na počátku své existence neměly jiný dluh než ten, který si přinesly příspěvkové organizace, které kraje převzaly hlavně po okresních úřadech. I tak však byl růst dluhu krajů až do roku 2005 velmi mírný. Vzestup nastal počínaje rokem 2006. V období let 2006 až 2009 se dluh krajů zvyšoval poměrně rychle, v průměru to bylo o 75 % ročně. „Zásluhu“ na tomto vývoji má především rok 2006, ve kterém se dluh krajů meziročně více než zdvojnásobil. Poměrně značná dynamika růstu dluhu pokračovala až do roku 2009, avšak v roce 2010 se dluh krajů meziročně mírně snížil.
Objem prostředků krajů na bankovních účtech vykazoval v tomto období rovněž poměrně dynamický vývoj. V celém zde analyzovaném období byl vyšší než objem dluhu krajských samospráv. Takže krajské samosprávy jako celek deponovaly v první dekádě své existence na svých účtech více prostředků, než kolik dlužily – viz graf 2.
Příjmy, výdaje a dluh krajů v letech 2010 až 2014
Celkové příjmy krajů dosáhly v roce 2014 výše 146,5 mld. Kč. V letech 2010 až 2014 se zvyšovaly v průměru o 1 % ročně, stejně jako výdaje. Nejvyšší růst v tomto období vykázaly v roce 2014, a to o 5 %. Na rozdíl od první dekády existence krajů byly příjmy a výdaje v následujících pěti letech rozkolísanější. Nicméně kumulované saldo rozpočtu bylo opět jen mírně záporné ve výši 1,3 mld. Kč, což jsou pouhé 0,2 % kumulovaných příjmů v daném období.
I nadále byly nejdůležitější součástí celkových příjmů krajů dotace a v jejich rámci dotace neinvestiční. Podíl dotací osciloval kolem 63 % celkových příjmů. Daňové příjmy, které vesměs pocházejí ze sdílených daní, se na celkových příjmech podílely více než jednou třetinou. Význam kapitálových příjmů, tedy prostředků plynoucích z prodeje majetku krajů, je zanedbatelný a navíc se postupně snižuje. Podíl nedaňových příjmů se pohybuje kolem 3 % celkových příjmů.
Výdajové stránce rozpočtů krajů dominují výdaje na provoz, tvoří kolem 87 % celkových výdajů. V rámci běžných výdajů hrají prim dotace příspěvkovým a podobným organizacím, podílejí se až třemi čtvrtinami na objemu běžných výdajů. Zhruba polovina z nich však směřuje dále zejména na organizace zřízené obcemi. Největší díl kapitálových výdajů krajů plyne do dopravy, s odstupem za ní pak do vzdělávání a sociálních služeb. Vývoj příjmů a výdajů krajů v tomto období ukazuje graf 3.
Dluh krajských samospráv, včetně dluhu jimi zřízených příspěvkových organizací, dosáhl koncem roku 2014 výše 27,6 mld. Kč. Ve srovnání s rokem 2010 se zvedl o 44 %, v průměru se tedy každoročně zvyšoval o 10 %. Krajské samosprávy měly koncem roku 2014 na svých bankovních účtech o něco více prostředků, než kolik byl jejich dluh. Konkrétně to bylo 28,7 mld. Kč. Objem těchto prostředků se v letech 2010 až 2014 zvyšoval v průměru o 7 % ročně. Ve dvou letech v daném období (v roce 2012 a 2013) byl však dluh krajů vyšší než objem jejich peněžních prostředků na bankovních účtech. Tato situace v prvních deseti letech existence krajů nenastala. Viz graf 4.
Vybrané údaje podle krajů v období let 2010 až 2014
Průměrná roční změna objemu celkových příjmů v období let 2010 až 2014 se v rámci jednotlivých krajů pohybovala od +4 % u Plzeňského kraje až po −2 % u kraje Vysočina, jak ukazuje graf 5. Zatímco v Plzeňském kraji se celkové příjmy mezi rokem 2010 a 2014 zvýšily o 17 %, v kraji Vysočina naopak o 11 % poklesly. U třech krajů, a to u kraje Zlínského, Královéhradeckého a Karlovarského se celkové příjmy v daném období prakticky nezměnily. Plzeňský kraj je jediným, u kterého se příjmy zvyšovaly každoročně. Naproti tomu v kraji Vysočina a v Ústeckém kraji se objem celkových příjmů meziročně snížil během čtyř let dokonce třikrát.
Zajímavé je, že příjmy plzeňské krajské samosprávy se mezi rokem 2010 až 2014 zvyšovaly v rámci všech krajů nejrychleji, avšak dynamika jeho výdajů byla ještě vyšší. V souhrnu tak tento kraj utratil o 3 % více, než kolik dosáhly jeho kumulované příjmy v daném období. O něco hůře dopadl jen jeden kraj, a to kraj Olomoucký, u kterého kumulované výdaje převýšily příjmy o 4 %. Pardubickému kraji se příjmy v průměru každý rok zvyšovaly obdobně jako Olomouckému a přitom uspořil 3 % ze svých kumulovaných příjmů. Obdobně jako kraj Vysočina.
Vyrovnaný rozpočet ve čtyřletém období vykázaly dva kraje. Patří sem Středočeský a Ústecký kraj. Olomoucký kraj vykazoval schodek rozpočtu permanentně, a to minimálně od roku 2008. Obdobně na tom je i kraj Zlínský, ten ovšem s výjimkou roku 2011. V posledních čtyřech letech dosahoval každoročně přebytek rozpočtu kraj Vysočina a Pardubický kraj.
Podíl saldo krajských rozpočtů jako celku na celkových příjmech krajů se v daném období pohybovalo od +1 % (rok 2010) do −3 % (rok 2012). V posledních dvou letech byly příjmy a výdaje krajských rozpočtů vyrovnané. Viz graf 6.
Kapitálové výdaje a dluh krajů
Krajské samosprávy obecně vydávají na kapitálové výdaje menší podíl z celkových výdajů než obce. Mezi kraji však existují u tohoto ukazatele značné rozdíly. Kraj s nevyšším podílem kapitálových výdajů na celkových (průměr za poslední čtyři roky) dosahoval více než dvojnásobné hodnoty ve srovnání s krajem s nejnižší hodnotou.
Za všechny kraje se podíl kapitálových výdajů na celkových pohyboval od 11 % v roce 2013 až do 14 % v roce 2010. V ostatních letech se kapitálové výdaje krajů na jejich celkových výdajích podílely 13 %.
Z hlediska tohoto ukazatele si nejlépe vedl Karlovarský kraj, který v průměru za poslední čtyři roky dosahoval 21 % podílu. Druhým v pořadí byl kraj Vysočina s 17 % podílem. Dva kraje věnovaly na kapitálové výdaje v průměru každý rok jednu desetinu výdajů celkových. Viz graf 7.
Poslední položkou, které se v tomto textu věnujeme, je dluh krajských samospráv. Ten se mezi rokem 2010 a 2014 zvýšil o 42 %. Jeho vývoj nebyl u jednotlivých krajských samospráv stejnosměrný. Plzeňský kraj již tradičně má dluh nulový nebo prakticky nulový. Královéhradecký kraj snížil dluh v daném období o 33 %, o 13 % to bylo v případě Pardubického kraje. Ve Středočeském kraji se objem dluhu mezi rokem 2010 a 2014 nezměnil. Na téměř trojnásobek se však zvýšil dluh Jihomoravského kraje, na dvojnásobek pak dluh Moravskoslezského a Ústeckého kraje.
Jiný pohled na závažnost dluhu toho či onoho kraje poskytuje podíl dluhu na průměru příjmů za poslední čtyři roky. Tyto údaje ukazuje graf 8. Nejhůře z tohoto hlediska dopadl Olomoucký kraj, ve kterém se dluh v roce 2014 podílel na průměru příjmů za poslední čtyři roky 43 %. Se značným odstupem se za ním umístil Olomoucký kraj s 27 % podílem. Kromě Plzeňského kraje dopadl dobře i kraj Jihočeský, Královéhradecký a Vysočina (s velmi nízkým podílem ve výši od 8 do 10 %).
K meziročnímu zlepšení podílu dluhu na příjmech za poslední čtyři roky došlo v sedmi krajích. Největší snížení této hodnoty vykázal Karlovarský kraj, dále pak ještě Jihočeský kraji. Největší přírůstek tohoto ukazatele nalezneme u Pardubického kraje a s odstupem pak i u Zlínského a Moravskoslezského kraje.
Podíl dluhu krajů na průměru jejich příjmů za poslední čtyři roky nelze srovnávat se stejným ukazatelem za obce. V příjmech krajů mají totiž značnou váhu dotace na vzdělávání, z nichž valnou část kraje přeposílají školám zřizovaným hlavně obcemi. Tím jsou jejich příjmy značně nadhodnoceny. Takže hodnota tohoto podílu u krajů bude vždy nižší než u obcí.
Nejnižší dluh v přepočtu na obyvatele vykázal v roce 2014 Plzeňský kraj (349 Kč). S téměř trojnásobnou hodnotou se za ním umístil Jihočeský kraj (1257 Kč) a Královéhradecký kraj (1450 Kč). Nejvyšší hodnoty dosáhl Olomoucký kraj (6453 Kč) a ve srovnání s ním podstatně méně pak Zlínský kraj (4 093 Kč) a Pardubický kraj (4070 Kč).
Závěr
Krajské samosprávy jako celek navzdory pomalému náběhu prokázaly své právo na existenci. Dokázaly přizpůsobovat své příjmy výdajů a jejich hospodaření bylo v celém období vyrovnané. Kapitálové výdaje jsou sice poměrně nízké, což je mimo jiné dáno i strukturou jejich příjmů, ve kterých převažují neinvestiční účelové dotace. Dluh roste v posledních letech poměrně dynamicky. V jeho rámci převažují dlouhodobé bankovní úvěry. Bankovní úvěry představují poměrně bezpečné zadlužování, protože věřitelé si své klienty pečlivě prověřují a v případě krajů k tomu mají téměř ideální podmínky.