Analýza dopadů reformy účetnictví státu na obce v Moravskoslezském kraji
Na základě usnesení vlády č. 561 ze dne 23. 5. 2007 bylo schváleno vytvoření účetnictví státu a tímto krokem byla oficiálně s platností od 1. 1. 2010 zahájena účetní reforma v oblasti veřejných financí.
Vznik účetnictví státu na akruálním principu účtování byl nezbytnou podmínkou zvýšení důvěryhodnosti účetních výkazů za Českou republiku, a to jak vůči Evropské unii, tak i vůči mezinárodním subjektům, včetně zahraničních investorů.
Hlavní cíle reformy
Základním cílem této reformy bylo vytvoření podmínek pro efektivní zajištění správných, úplných a včasných informací o hospodářské situaci státu a o příslušných účetních jednotkách.
Mezi konkrétní cíle reformy patřilo:
- zkvalitnění používání účetních metod ve veřejném sektoru, tzn. přiblížení těchto účetních metod pravidlům vedení účetnictví u podnikatelů,
- získání informací pro řízení na státní úrovni i na úrovních nižších, a to zejména o potenciálních pohledávkách a potenciálních závazcích,
- zajištění důvěryhodných informací pro účely vykazování, a to opět na úrovni státu i jednotlivých účetních jednotek, např. správců kapitol státního rozpočtu,
- zajištění průběžného získávání informací z účetnictví nezbytných pro operativní řízení vybraných účetních jednotek.
V průběhu reformy došlo v účetnictví vybraných účetních jednotek k posílení akruálního principu (účtování nákladů a výnosů ve věcné a časové souvislosti), ke zreálnění hodnot vykazovaného majetku (prostřednictvím aplikování metod odpisování, tvorby opravných položek a vykazování reálné hodnoty majetku), umožnění promítnutí budoucích rizik do účetnictví v podobě tvorby rezerv a aplikaci nové struktury výkaznictví s důrazem na posílení vypovídací schopnosti celé účetní závěrky ve vztahu k jejím uživatelům.
Novelizace zákona o účetnictví
Základním podkladem pro spuštění reformy účetnictví ve veřejné správě byla novelizace zákona o účetnictví. Novela zákona o účetnictví č. 304/2008 Sb. definovala v § 1 odst. 3 nový pojem „vybraná účetní jednotka“. Mezi vybrané účetní jednotky patří některé vybrané účetní jednotky a zdravotní pojišťovny. „Některými vybranými účetními jednotkami“ se rozumí organizační složky státu, územní samosprávné celky (obce, kraje, hlavní město Praha), dobrovolné svazky obcí, příspěvkové organizace, Regionální rady regionu soudržnosti a státní fondy. Nezbytným předpokladem pro řádné fungování systému účetnictví státu od 1. 1. 2010 bylo schválení potřebných prováděcích vyhlášek, na které se novelizovaný zákon odvolával. Jednalo se o následující vyhlášky:
- vyhláška o inventarizaci majetku a závazků (inventarizační vyhláška),
- vyhláška o podmínkách způsobu sestavení účetních výkazů za Českou republiku (konsolidační vyhláška),
- vyhláška o účetních záznamech v technické formě vybraných účetních jednotek a jejich předávání do centrálního systému účetních informací státu a o požadavcích na technické a smíšené formy účetních záznamů (technická vyhláška).
Ke dni zahájení reformy však nebyly schváleny všechny právní předpisy, které dle harmonogramu měly vstoupit v platnost k 1. 1. 2010. Obě stěžejní vyhlášky (č. 410/2009 Sb. a 383/2009 Sb.) byly vydány krátce před jejich praktickou realizací, takže vybrané účetní jednotky neměly dostatek času připravit se na nové změny a jejich aplikací do svého účetnictví. Vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro některé vybrané účetní jednotky byla zveřejněna ve Sbírce zákonů dne 11. 11. 2009 a vyhláška č. 383/2009 Sb., o účetních záznamech v technické formě vybraných účetních jednotek a jejich předávání do centrálního systému účetních informací státu a o požadavcích na technické a smíšené formy účetních záznamů byla zveřejněna dne 27. 10. 2009.
K datu zahájení účetní reformy nebyly rovněž pro některé vybrané účetní jednotky vypracovány všechny České účetní standardy, které měly stanovit bližší popis účetních metod a postupů účtování. První čtyři České účetní standardy pro některé vybrané účetní jednotky (č. 701–704), jejichž účinnost nastala 1. 1. 2010, byly publikovány ve Finančním zpravodaji č. 7/2009 ze dne 31. 12. 2009. Obdobně tomu bylo i v dalších letech, kdy novelizace již platných právních předpisů a další České účetní standardy byly publikovány až koncem roku, tedy krátce před jejich účinností.
Před zahájením reformy bylo v platnosti celkem 22 standardů. V současné době, tj. k 1. září 2015, je v platnosti pouze 10 účetních standardů a dle zákona o účetnictví jsou pro vybrané účetní jednotky závazné. Inventarizační vyhláška č. 270/2010 Sb., byla schválena až v průběhu roku 2010 a vyhláška č. 312/2014 Sb., o podmínkách sestavení účetních výkazů za Českou republiku (konsolidační vyhláška státu) nabyla účinnost od 1. 1. 2015.
Kvantifikace dopadů na obce v Moravskoslezském kraji
V rámci řešeného projektu SGS SP 2015/80 na Ekonomické fakultě VŠB – Technické univerzitě Ostrava byl prostřednictvím dotazníkového šetření analyzován dopad reformy účetnictví státu na obce v Moravskoslezském kraji a to z pohledu změn v legislativě a dále z pohledu aplikace nových účetních principů, metod a změn ve výkaznictví a přenosu účetních záznamů do centrálního systému účetních informací státu.
Dotazníkové šetření probíhalo v měsíci březnu a dubnu 2015 a osloveno bylo všech 300 obcí v Moravskoslezském kraji (viz databáze Moravskoslezského kraje). Vytvořený dotazník obsahoval celkem 26 otázek (včetně 1 otevřené otázky uvedené v závěru dotazníku, určené pro vyjádření vlastního názoru a případných připomínek respondentů k procesu reformy).
Otázky uvedené v dotazníku byly rozděleny na 3 hlavní problémové oblasti:
- otázky týkající se procesu reformy účetnictví státu,
- otázky týkající se nově zavedených účetních metod,
- otázky zaměřené na účetní výkazy.
Z analýzy a vyhodnocení dotazníkového šetření vyplynulo, že respondenti (obce) získávali informace o procesu reformy, nové legislativě, metodách a způsobech oceňování a účtování zejména formou školení a kurzů, které si financovali sami anebo je pořádal Krajský úřad Moravskoslezského kraje. Metodickou podporu ze strany MF ČR hodnotili respondenti zcela negativně, jak vyplývá z grafu č. 1.
S účinností nové vyhlášky č. 410/2009 Sb., a zavedením Českých účetních standardů pro některé vybrané účetní jednotky muselo dojít také k implementaci nového systému vedení účetnictví obcí, což přineslo respondentům zvýšené finanční požadavky spojené zejména s výdaji za školení a semináře, pořízením nových účetních softwarů atd. Zvýšené nároky spojené se zavedením nové metodiky do účetnictví a výkaznictví obcí, se kterými se musely vypořádat účetní každé obce, se bohužel nepromítly do jejich vyššího finančního ohodnocení, což je zcela zřejmé z grafu č. 2. Pouze 15 % respondentů uvedlo, že v souvislosti s reformou účetnictví státu byly účetní lépe finančně ohodnoceny nebo byla přijata nová pracovní síla.
Z pohledu zhodnocení přínosu reformy pro obce považuje 48 % respondentů za největší přínos zavedení akruálního principu do účetnictví obcí, jak je znázorněno v grafu č. 3.
Na otázku, co považujete za největší problém probíhající reformy účetnictví státu, mohli respondenti zvolit i více odpovědí, viz graf č. 4.
- často měnící se metodika,
- opožděné zveřejňování nové právní úpravy,
- nedostatek informací o připravovaných změnách,
- složitý účetní systém.
Z pohledu nové metodiky účetnictví obcí je považováno respondenty za problematické oblasti zejména stanovení reálné hodnoty majetku určeného k prodeji (118 respondentů), účtování transferů (102 respondenti) a tvorba rezerv a opravných položek (70 respondentů). Za nejméně problémovou oblast je pak uváděno účtování v podrozvahové evidenci.
Na otázku náročnosti zavedení metody odpisování dlouhodobého majetku odpověděla většina respondentů, že zavedení metody odpisování bylo náročné zejména z pohledu časového (74 % respondentů). Zcela negativně hodnotili respondenti oblast účtování transferů. Výzkum potvrdil, že postupy účtování nejsou pro 71 % respondentů zcela jasné a stále se mění.
Na otázku stávajícího počtu Českých účetních standardů pro některé vybrané účetní jednotky odpovědělo 116 respondentů (tj. 56 % z celkového počtu respondentů), že je jejich počet zcela dostačující, 42 respondentů (tj. 20 % z celkového počtu respondentů) odpovědělo, že některé standardy chybí, ale danou oblast není nutno upravit Českými účetními standardy, a pouze necelá čtvrtina respondentů odpověděla, že některé standardy chybí a je žádoucí je přijmout z důvodu jednotné metodiky.
Z pohledu výkaznictví téměř 75 % respondentů odpovědělo, že reforma účetnictví státu přispěla ke zvýšení vypovídací schopnosti účetní závěrky obce. Z odpovědí na otázku, zda starosta a vedení obce čerpá při svém rozhodování informace z účetních výkazů, odpovědělo kladně jen 85 respondentů, jak vyplývá z grafu č. 5.
- ano,
- jen výjimečně, zajímá je např. výše neuhrazených pohledávek, závazků příp. jiná oblast účetnictví,
- jen výjimečně, zajímá je jen výsledek hospodaření,
- výsledek hospodaření je nezajímá, důležitější je pro ně výsledek rozpočtového hospodaření (tj. výkaz o plnění rozpočtu),
- ne.
Pomocný analytický přehled
Největším problémem pro obce bylo vyhotovení nového výkazu, kterým je „Pomocný analytický přehled“. Povinnost sestavovat uvedený výkaz má 19 % respondentů, přičemž všichni hodnotí jeho sestavení za velmi složité a časově náročné. Požadavky na analytické členění pro potřeby účetních výkazů a řízení účetní jednotky se neshodují s požadavky na analytické členění pomocného analytického přehledu. Tato skutečnost znamenala zásadní zásah do tvorby analytických účtů a také do informací pořizovaných v rámci účetního zápisu.
Na otázku, zda jsou obce připraveny na konsolidaci účetních výkazů, odpovědělo jen 8 % respondentů kladně, jak je uvedeno v grafu č. 6. Převážná většina respondentů (87 %) o připravované konsolidaci ví, ale zatím se touto problematikou blíže nezabývá. Vzhledem k tomu, že již za rok 2015 má dojít k prvnímu sestavení konsolidované účetní závěrky za Českou republiku, tak jde o velmi negativní zjištění, které se může projevit ve vypovídací schopnosti této závěrky.
U otevřené otázky v závěru dotazníku se vyjádřilo celkem 25 respondentů. Nejčastěji se objevovaly připomínky či kritika v souvislosti s:
- častými změnami v legislativě a nejasnostmi v souvislosti se zavedením nových metod a způsobů účtování (časové rozlišení, odpisy atd.),
- časovou a finanční náročností reformy,
- konstatováním, že zastupitelstvo nezajímají účetní výkazy (výkaz zisku a ztráty), ale zaměřují se u rozhodování více na informace z výkazu o plnění rozpočtu,
- konstatováním, že celý proces reformy byl zmatený a nepřipravený,
- zavedením nového výkazu „Pomocný analytický přehled“, respondenti považují tento přehled z pohledu zpracování za zbytečný a časově náročný aj.
Závěrem
Na závěr lze konstatovat, že proces reformy účetnictví státu je vnímám starosty a účetními obcí spíše negativně. Lze se domnívat, že hlavním důvodem tohoto postoje obcí byla nízká úroveň legislativního zajištění celého procesu reformy. Časté změny právních předpisů znamenaly a doposud znamenají pro vybrané účetní jednotky náročnou činnost při sledování charakteru a dopadu těchto změn do zavedeného účetního systému, což potvrdilo i dotazníkové šetření v rámci uvedeného projektu.
Rovněž je zřejmé, že vedení obcí adekvátně nezareagovalo na zvýšení požadavků kladených na účetní v souvislosti s celým procesem reformy formou vyššího finančního ohodnocení jejich práce či přijetím další pracovní síly. V praxi se obecně setkáváme s podceňováním náročné práce účetních, přičemž zejména v malých obcích je zpravidla jen jedna účetní, která se musí umět dobře orientovat nejen v účetních a daňových předpisech, ale i v další legislativě a povinnostech souvisejících s každodenní činností obce.
Pro obce se tak od odstartování reformy změnily dosavadní zažité postupy a způsoby účtování a účetnictví obcí se tak více přiblížilo účetnictví podnikatelských subjektů. Účetnictví, které bylo do konce roku 2009, založeno na peněžním principu a odráželo především rozpočtovou činnost, se zásadně změnilo. Do účetnictví obcí se zavedl nový akruální princip a s ním nové účetní metody a postupy účtování.
I přes negativní reakce respondentů lze konstatovat, že reforma účetnictví ve veřejné správě byla potřebná. Obsahuje v sobě racionální jádro, řadu potřebných myšlenek, postupů i metod. Kvalitní účetní informace mohou napomoci lepšímu monitoringu finančního zdraví všech subjektů veřejné správy, a to i ve vztahu k výkaznictví vůči Evropské unii.
Tento článek vznikl za podpory Studentské grantové soutěže Ekonomické fakulty VŠB – Technické univerzity Ostrava v rámci projektu SP 2015/80 „Kvantifikace dopadů reformy účetnictví státu na obce v Moravskoslezském kraji a jejich vyhodnocení“.