Standardy kvality jako základ spravedlivého financování sociálně-právní ochrany dětí

Orgány sociálně-právní ochrany dětí jsou první agendou v přenesené působnosti, na jejíž činnost se vztahují zákonem upravené standardy kvality. Promítne se tato novinka také do způsobu financování?

Obce s rozšířenou působností (a s nimi i další orgány veřejné správy vykonávající agendu ochrany dětí) se díky novele zákona o sociálně-právní ochraně dětí schválené na sklonku loňského roku vydaly na dosud neprošlapanou cestu standardizace veřejné správy. O nastavení standardů pro výkon přenesené působnosti jako celku se hovoří již delší dobu. Zatím však zůstává pouze u záměru schváleného usnesením vlády. Oblast sociálně-právní ochrany, kde došlo k ukotvení standardů zákonem a příslušnou prováděcí vyhláškou, byť s odloženou účinností od 1. ledna 2015, tak do jisté míry předbíhá dobu. Nemůže proto čerpat z již osvědčených vzorů, většina řešení je nová. Nastavení „normy“ výkonu sociální práce je navíc obtížnější než u agend, kde jsou jednotlivé procesy a pracovní postupy snáze měřitelné. Z této perspektivy je nutno k této novince přistupovat.

Hlavním cílem zavedení standardů v oblasti ochrany práv dětí je vytvoření podmínek pro systematickou sociální práci s dětmi a rodinami. Podmínek vnějších (srovnatelné nároky na výkon agendy, ale i zároveň srovnatelná podpora ze strany státu) i vnitřních (organizace a postupy práce, komunikace a přístup ke klientovi, profesní rozvoj pracovníků atd.).

Dotace na dítě

V počáteční fázi jsou klíčové především podmínky vnější. Pokud stát zákonem nastaví určitou úroveň výkonu agendy a požadavky s tím spojené, musí se toto nastavení promítnout i do jejího financování. Výkon sociálně-právní ochrany dětí je v současné době hrazen samostatnou dotací ze státního rozpočtu, která není součástí „souhrnného“ příspěvku na výkon státní správy. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí v § 58 stanoví, že veškeré náklady vzniklé v souvislosti s výkonem sociálně-právní ochrany nese stát. Toto ustanovení vytváří dostatečné předpoklady pro nastavení spravedlivého rozdělování dotace ze státního rozpočtu mezi jednotlivé obce.

Podmínkou je ovšem správné nastavení kritérií. Ty současné mají k optimálnímu stavu daleko. Výše dotace, jejíž celkový objem se již několik let pohybuje na úrovni 739 mil. Kč ročně, je stanovována podle počtu spisů vedených (či spíše vykazovaných) jednotlivými úřady. V praxi přitom není sjednoceno, kdy se spis zakládá a jakým způsobem se uzavírá (v podstatě je veden do zletilosti dítěte).

Vznikají tak obrovské disproporce mezi jednotlivými pracovišti. Ty lze demonstrovat na několika příkladech. Prvním z nich je výše podpory ze státního rozpočtu ve vztahu k počtu dětí, které mají trvalý pobyt v příslušném správním obvodu. Průměrná výše dotace na jedno dítě činí 412 Kč ročně. V Praze je to však 538 Kč, na Vysočině pouhých 306 Kč. V případě obcí s rozšířenou působností (městských částí) činí rozpětí od 165 Kč (Praha 17), či v případě samostatné obce 174 Kč (Velké Meziříčí) po 823 Kč (Orlová), resp. 943 Kč (Praha 7) – viz tabulku č. 1.

Zdroj: Ministerstvo práce a sociálních věcí

Dotace na pracovníka

Dalším poměrně transparentním kritériem je výše dotace v přepočtu na jednoho pracovníka. Průměrně činí 416 810 Kč ročně. Regionální rozdíly demonstruje maximální hodnota v případě Hlavního města Prahy (450 789 Kč) a minimální v případě Zlínského kraje (362 175 Kč). Ještě vyšší rozdíly – více než čtyřnásobné – se objeví při detailnějším pohledu na úroveň jednotlivých obcí (viz tabulku č. 2).

Zdroj: Ministerstvo práce a sociálních věcí.

Komentář k tabulce č. 2: Jde o údaje po provedeném vyúčtování za rok 2012, odráží tedy skutečně vynaložené výdaje a výši dotace pro příslušnou obec s rozšířenou působností. Údaje o počtu pracovníků vychází z dotazníkového šetření, provedeného ministerstvem v první polovině roku 2013.

Ačkoliv se sociální a demografická situace v jednotlivých krajích či obcích liší, k tak velkým rozdílům není důvod. Nový systém by měl zohledňovat faktory ovlivňující skutečnou náročnost sociální práce. Podle zásady, že čím větší jsou v daném regionu problémy, tím více by mělo být k dispozici sociálních pracovníků a dalších služeb pro jejich řešení. Jak se však ke stanovení optimálního počtu zaměstnanců dopracovat? Počet vedených spisů takovou informaci neposkytuje. Je nutno hledat jiné zdroje informací.

Dvě základní kritéria

Prováděcí vyhláška stanoví ve standardu 4b dvě základní kritéria pro stanovení optimálního počtu pracovníků. Vedle náročnosti sociální práce jde o počet jednoho sociálního pracovníka na 800 dětí (všech osob do 18 let věku) s trvalým pobytem ve správním obvodu příslušné obce s rozšířenou působností. Proč byl zvolen právě tento počet? V současné době pracuje na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností v agendě sociálně-právní ochrany celkem 2050 pracovníků. Na více než polovině pracovišť však dochází k dělení úvazků či kumulaci agend, při přepočtu na čisté úvazky proto dojdeme k číslu 1928 pracovníků.

K dispozici je zevrubná analýza, kterou v roce 2009 provedl Výzkumný ústav práce a sociálních věcí s cílem definovat potřeby pracovišť k dosažení optimálních podmínek výkonu sociálně-právní ochrany. Výzkumu se zúčastnilo celkem 196 pracovišť, tedy velmi reprezentativní vzorek (celkem vykonává agendu 205 obcí a cca v různé míře intenzity 80 úřadů městských obvodů a městských částí).

Analýza poukázala na nedostatečný počet sociálních pracovníků, kteří tak řeší neúměrně vysoký počet případů. Největší deficit byl spatřován v možnosti přímé práce s rodinami, šetření v terénu, vyhledávání zájemců o náhradní rodinnou péči a práce s dětmi v nepříznivé životní situaci (například umístěné v ústavu). Z výzkumu vyplynula potřeba zvýšení počtu sociálních pracovníků o cca 30 %, na cca 2500 pracovníků. Tomuto navýšení odpovídá i standard nastavený kritériem 4b. Vyhláškou naznačených 800 dětí na jednoho pracovníka znamená cílový stav 2435 pracovníků, tedy téměř optimum naznačené zmiňovaným výzkumem.

Náročnost výkonu sociální práce

U konkrétního pracoviště se však při stanovení optimálního počtu pracovníků nevychází jen čistě matematicky z počtu jeden pracovník na 800 dětí. Dle vyhlášky jde pouze o výchozí kritérium, dalším faktorem, který je nutno zohlednit je náročnost výkonu sociálně-právní ochrany (sociální práce) v daném regionu. Vyjádřit matematicky tuto náročnost (v případě stanovování počtu pracovníků zákonitě vždy skončíme u prosté matematiky) není tak jednoduché.

Určité vodítko nabízí Sociodemografická analýza, kterou si nechalo pro účely stanovení míry ohrožení dětí a rodin na přelomu loňského a letošního roku zpracovat Ministerstvo práce a sociálních věcí (analýza je k dispozici na webových stránkách ministerstva). Zdrojem byla dostupná statistická data a výkazy, které každoročně zpracovávají jednotlivé orgány sociálně-právní ochrany.

Na základě výstupů analýzy došlo k rozdělení obcí do několika skupin podle náročnosti sociální práce. Těchto kategorií může být až pět, v první fázi (pro účely grantové výzvy na podporu procesu standardizace) došlo alespoň k rozdělení do základních tří skupin: s běžnou mírou (60 obcí), se zvýšenou mírou (76 obcí) a s vysokou mírou náročnosti sociálně-právní ochrany (70 obcí). Pro každou z těchto skupin bylo definováno pásmo, v němž by se měl úřad při stanovení optimálního počtu pracovníků pohybovat, samozřejmě s respektem ke znalosti místních podmínek – viz tabulka č. 3.

Praktická aplikace alespoň minimálního personálního standardu znamená nárůst pracovníků o 355 úvazků, tj. o 18 %. Čistě teoretická varianta, že všechny obce při stanovení počtu pracovníků použijí standard maximální, by znamenala více než 54% nárůst oproti současnému stavu (2998 úvazků). Průměr již byl zmíněn výše.

Vedle srovnatelného způsobu stanovení počtu pracovníků je nezbytnou podmínkou sjednocení výše dotace na jednoho pracovníka, ideálně bez nutnosti „jánošíkovského“ přístupu, kdy se „bohatým“ vezme a „chudým“ dá. Po vyčíslení těchto základních východisek by se dotace oproti současným cca 740 mil. Kč ročně měla pohybovat pro na úrovni 1 mld. Kč. Zdá se to hodně? Náklady na péči o jedince, jemuž se nedostane včas pomoci například právě ve formě sociální práce, jsou mnohonásobně vyšší.

Péče o dítě v ústavním zařízení představuje náklad ve výši 40 000 Kč měsíčně, nemluvě o dopadu tohoto typu péče na vývoj dítěte.

Zavádění do praxe

Zavádění standardů v praxi s sebou přináší řadu problémů a rizik. Terén unavený neustálými reformami přistupuje i k této záležitosti s poměrnou skepsí. Nepochybně jde o zásah do vnitřní organizace a kultury úřadu. Posiluje tendenci vydělující sociální odbor (OSPOD) ze zbytku úřadu. Na stranu druhou prozatím neexistuje jiný použitelný způsob jako dosáhnout cíle (odpovídající podmínky pro sociální práci), než právě zákonem stanovenými požadavky.

Jak již bylo řečeno, sociálně-právní ochrana dětí není jedinou agendou procházející procesem standardizace. Ministerstvo práce a sociálních věcí navíc podpořilo zavádění standardů vypsáním cílené výzvy v objemu 400 mil. Kč.

Podmínkou pro úspěšnou implementaci standardů je však i úprava finančních toků ze státního rozpočtu. Některé směry byly naznačeny výše. Zároveň nesmí být proces standardizace formalizován a zatížen vytvářením množství rozsáhlých písemných dokumentů. Oblast sociálních služeb, kde byly standardy kvality uzákoněny v roce 2007, jsou v tomto smyslu dostatečnou zkušeností.

Prováděcí vyhláška hovoří o písemné formě u čtyřech z celkem 14 kritérií. Tyto písemné materiály mohou být součástí dokumentu platného pro celý úřad. Stručný a praktický manuál upravující pracovní postupy je samozřejmě na místě, úřad si však na rozdíl od sociálních služeb nemusí definovat poslaní, cílovou skupinu atd., tu má pevně danou zákonem. Důležitý je pracovní postup zažitý, nikoliv formálně zpracovaný.

Tomu by se měl přizpůsobit i způsob kontroly naplňování standardů. Přitom budou hrát velkou roli krajské úřady, kontrolní a metodické orgány ve vztahu k obcím. Mohou přitom vycházet z vlastní zkušenosti, neboť standardizace se týká i krajských pracovišť.

PhDr. Miloslav Macela