Zákon o úřednících

Jednou ze základních podmínek pro úspěšnou implementaci projektů podporovaných z evropských fondů v nastávajícím období 2014–2020 je přijetí nového zákona o státních úřednících. O významu a obsahu tohoto důležitého zákona jsme hovořili s náměstkem ministra vnitra pro veřejnou správu a legislativu Mgr. Ondřejem Veselským.

Mgr. Ondřej Veselský, náměstek ministra vnitra, při projevu ke starostům na Dni malých obcí

Víme, že tento zákon upravuje zaměstnávání státních úředníků, systemizaci pracovních míst v úřadech státní správy a vzdělávání úředníků.

V roce 2002 byl schválen služební zákon, proč nebyl uveden do života?

Platná, leč doposud téměř neúčinná právní úprava postavení státních zaměstnanců ve správních úřadech, zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), měl původně nabýt plné účinnosti 1. ledna 2004. Krátce po jeho publikaci ve Sbírce zákonů a zahájení příprav na jeho implementaci postihly Českou republiku povodně a finanční prostředky potřebné pro jeho implementaci bylo nutno alokovat na odstraňování jejich následků. Nedostatek financí pro implementaci služebního zákona pak byl důvodem pro opakované odložení nabytí jeho plné účinnosti. V případě posledních dvou posunů pak k tomuto důvodu ještě přibyla potřeba vytvořit časový prostor pro tvorbu a přijetí právní úpravy, která by služební zákon nahradila, tj. současného vládního návrhu zákona o státních úřednících.

Jaké byly důsledky toho, že zákon plně nenabyl účinnosti?

Pracovní poměr státních zaměstnanců ve správních úřadech se i nadále řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Doktrínou i praxí je však postulováno, že tato úprava nepředstavuje naplnění čl. 79 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, který požaduje, aby právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravil zákon (rozuměj samostatný zákon odlišný od zákoníku práce). Znamená to, že z ústavněprávního hlediska není naplněn ústavní pořádek. Pokud jde o věcné hledisko, právní poměry specifické skupiny zaměstnanců se řídí obecnou právní úpravou zaměstnaneckých vztahů, která z povahy věci není schopna postihnout všechny zvláštnosti státní služby a požadavky s nimi spojené (např. požadavky na vyšší stabilitu pracovních míst včetně pracovních míst představených, na ochranu před politickými vlivy, které jsou imanentní toliko veřejnému sektoru apod.). Praktickým důsledkem jsou časté organizační změny, nestabilita pracovních pozic a fluktuace státních zaměstnanců ve správních úřadech.

Pokud se tento stav nezmění, jaké to bude mít dopady ve vztahu k využívání fondů Evropské unie?

Evropská komise považuje existenci účinné a efektivní právní úpravy postavení státních zaměstnanců ve správních úřadech za jednu z předběžných podmínek (tzv. ex ante kondicionalitu), na jejímž splnění závisí možnost využívání fondů Evropské unie Českou republikou v programovém období 2014–2020. Evropská komise upozornila, že pokud nebude zákon, který by zajišťoval nezávislou, profesionální a stabilní státní správu, před začátkem nového programového období přijat, může to mít za následek neumožnění čerpání finančních prostředků z fondů Evropské unie v tomto období.

S ohledem na rozpuštění Poslanecké sněmovny nebyl vládní návrh zákona o státních úřednících Parlamentem projednán. Tuto faktickou politickou situaci je nutno považovat za objektivní důvod nesplnění požadavku Evropské komise, a Česká republika by tak neměla být sankcionována za nepřijetí zákona v požadovaném termínu nemožností čerpat finanční prostředky z fondů Evropské unie. Navíc je možné předpokládat, že přijetí samostatné úpravy právního postavení státních zaměstnanců ve správních úřadech v co nejkratším možném termínu, ať už bude koncepce této úpravy jakákoliv, bude rovněž jednou z priorit nové vlády vzešlé z voleb.

Jak by tedy bylo možné formulovat cíle navrhovaného zákona?

Cílem navrhovaného zákona je zvýšit právní ochranu našich státních úředníků, která je v současné době patrně nejnižší v Evropské unii. Zákon by měl zároveň být nástrojem stabilizace státní správy, která v současnosti postrádá základní systémová opatření, vedoucí k její depolitizaci. Jde také o zvýšení transparentnosti státní správy, což koresponduje s opatřeními v boji proti korupci. V neposlední řadě je rovněž cílem vytvořit systém, který bude adresátům státní správy zaručovat odborně a osobnostně profesionálního státního úředníka se vším co k tomu náleží.

Jak by se daly obecně a stručně formulovat hlavní rysy nebo kritéria návrhu zákona?

Především je to samostatná pracovněprávní úprava, která je postavena na principu soukromoprávním s veřejnoprávními prvky, se subsidiaritou zákoníku práce, dalších pracovněprávních předpisů a občanského zákoníku. Dalším hlavním rysem je odpolitizování státní správy – zákon zavádí povinné zřízení místa státního tajemníka, jako hranici mezi politicky a úřednicky obsazovanými funkcemi. Zároveň stanoví další instituty, které znesnadňují vliv politických a osobních zájmů na výkon státního úředníka (například povinné výběrové řízení, stanovení předpokladů pro zastávání pracovního místa, stanovení pevné systemizace úřadu a zvýšená právní ochrana úředníků proti podmínkám obsaženým v zákoníku práce).

Je možné uvést, zase prosím obecně, další hlavní kritéria navrhovaného zákona z hlediska jeho působnosti?

Návrh zákona se vyznačuje širokou institucionální působností, neboť se vztahuje na všechny správní úřady a civilní zaměstnance bezpečnostních sborů kromě zpravodajských služeb (v zákoně se pro ně používá legislativní zkratka „úřad státní správy“). Zároveň má zákon velmi racionální osobní působnost, neboť zaměstnanci zařazení v úřadu státní správy vykonávají právě ty podstatné a základní činnosti státní správy.

Bude nový zákon řešit i pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků?

Navrhovaný zákon o státních úřednících se má vztahovat pouze na státní úředníky, tzn. zaměstnance České republiky vykonávající činnosti definované v tomto zákoně a zařazené v organizačních složkách České republiky a bezpečnostních sborech stanovených tímto zákonem (ministerstva, jiné správní úřady, organizační složky České republiky zřízené na základě zákona a vykonávající veřejnou správu, všechny bezpečnostní sbory vyjma zpravodajských služeb).

Pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků bude i nadále upraven zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, který se v praxi osvědčil (je účinný již přes deset let) a který byl do značné míry vzorem navrhovanému zákonu o státních úřednících.

Jaké jsou tedy podle návrhu nového zákona předpoklady pro zastávání pracovního místa úředníka státní správy?

Státním úředníkem se podle navrhovaného zákona o státních úřednících může stát fyzická osoba, která je občanem České republiky nebo jiného členského státu Evropské unie, rodinným příslušníkem občana členského státu Evropské unie nebo občanem státu, který je smluvním státem Dohody o Evropském hospodářském prostoru, dosáhla věku 18 let, ovládá český jazyk, je plně svéprávná, bezúhonná a spolehlivá.

V případě vedoucích státních úředníků a státních úředníků, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytné státní občanství České republiky, je předpokladem i tzv. negativní lustrační osvědčení.

Vedoucí státní úředník musí rovněž splňovat stanovenou délku praxe, která se odvíjí od jeho postavení v hierarchii úřadu.

Jak se bude řešit výběrové řízení, vznik změna a zánik pracovního poměru státního úředníka?

To je hned několik otázek. Pokud jde o výběrové řízení, navrhovaný zákon o státních úřednících podrobně upravuje celý průběh výběrového řízení od jeho vyhlášení až po vybrání vhodného uchazeče. Zákon stanoví dva druhy výběrového řízení, a to vnitřní (okruh uchazečů je omezen pouze na úředníky a zaměstnance zařazené v úřadu, ve kterém se volné pracovní místo obsazuje) a vnější (okruh uchazečů je neomezený). Přihlášené uchazeče vždy posuzuje výběrová komise, která má nejméně 3 členy, a to na základě pohovoru nebo písemného ověření. Na závěr každého výběrového řízení výběrová komise vyhotoví zprávu o posouzení uchazečů, jejíž náležitosti stanoví zákon.

Řeší návrh zákona specificky vznik pracovního poměru státního úředníka?

Navrhovaný zákon nestanoví zvláštní úpravu vzniku pracovního poměru a použije se v tomto případě subsidiárně zákoník práce. Upravuje pouze dobu trvání pracovní poměru – pracovní poměr je uzavírán na dobu neurčitou s výjimkami stanovenými v zákoně.

A jak je upravena změna pracovního poměru?

Návrh stanoví zvláštní pravidla pro převedení státního úředníka k výkonu jiné práce z důvodu zahájení trestního stíhání pro trestný čin zakládající ztrátu bezúhonnosti. Tento převod je povinný, tzn. není na vůli zaměstnavatele, zda stíhaného státního úředníka ponechá na stávající pozici, či nikoliv.

Dále zákon obsahuje vlastní úpravu zařazení státního úředníka, který byl odvolán nebo se vzdal pracovního místa vedoucího státního úředníka.

Nutno upozornit též na pravidlo o změnách organizačních struktur a vytváření a rušení jednotlivých pracovních míst – nově se takové změny mohou uskutečnit pouze jednou za kalendářní rok, což posílí stabilitu úřadů, jakož i trvalost pracovního poměru státního úředníka (de lege lata mohou být organizační struktury měněny a pracovní místa rušena kdykoliv).

Konečně – zánik pracovního poměru, to je důležité

Navrhovaný zákon o státních úřednících stanoví taxativní výpovědní důvody a důvody pro odvolání vedoucích státních úředníků (podle zákoníku práce lze vedoucího zaměstnance odvolat bez udání důvodu), které by měly přispět k eliminaci zásahů a negativních vlivů politické reprezentace na státní úředníky a přispět ke stabilizaci pracovních míst státních úředníků. Zákon rovněž stanoví pravidla nabídkové povinnosti v případě výpovědi z organizačních důvodů a odvolání vedoucího státního úředníka. Nad rámec zákoníku práce se zavádí další odstupné.

Jak je určena hranice mezi úřednickým a politickým postem? Přispěje zákon k depolitizaci státní správy?

Státním úředníkem bude zaměstnanec v pracovním poměru k České republice zařazený v úřadu státní správy, který jako službu veřejnosti vykonává alespoň jednu z činností uvedených v § 4 zákona. Zákon rovněž výslovně stanoví, kteří zaměstnanci v pracovním poměru k České republice nejsou státními úředníky (např. náměstek člena vlády, poradce člena vlády, vedoucího ústředního správního úřadu nebo náměstka člena vlády).

Jako zásadní prvek depolitizace zákon stanovuje povinnost zřídit v ministerstvu nebo jiném ústředním správním úřadu pracovní místo státního tajemníka, který bude spravovat personální záležitosti úřadu a zajišťovat úřední chod ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu.

Jaké budou nároky na vzdělávání úředníků má-li být zajištěna kvalita a odborná úroveň státní správy?

Státní úředníci budou povinni složit úřednickou zkoušku, jíž budou prověřeny znalosti potřebné k výkonu jejich práce. Nesloží-li státní úředník úřednickou zkoušku do 18 měsíců od vzniku pracovního poměru, respektive od obsazení pracovního místa státního úředníka, je dán výpovědní důvod. Vedoucí státní úředníci jsou dále povinni absolvovat průběžné vzdělávání vedoucích státních úředníků. Za účelem prohlubování znalostí budou státní úředníci absolvovat průběžné vzdělávání v rozsahu alespoň 36 vyučovacích hodin za 3 roky.

Úřednickou zkoušku a vzdělávání vedoucích státních úředníků budou zajišťovat vysoké školy autorizované Ministerstvem vnitra, úřednická zkouška bude vykonávána před zkušební komisí tvořenou zkušebními komisaři, tj. osobami prověřenými Ministerstvem vnitra, které budou zapsány v seznamu zkušebních komisařů.