Zákon o úřednících
(Rozhovor s náměstkem ministra vnitra Ondřejem Veselským)
Jednou ze základních podmínek pro úspěšnou implementaci projektů podporovaných
z evropských fondů v nastávajícím období 2014–2020 je přijetí nového
zákona o státních úřednících. O významu a obsahu tohoto důležitého
zákona jsme hovořili s náměstkem ministra vnitra pro veřejnou správu a
legislativu Mgr. Ondřejem Veselským.
Mgr. Ondřej Veselský, náměstek ministra vnitra, při projevu ke starostům na Dni malých obcí
Víme, že tento zákon upravuje zaměstnávání státních úředníků, systemizaci
pracovních míst v úřadech státní správy a vzdělávání úředníků.
- V roce 2002 byl schválen služební zákon, proč nebyl uveden do života?
- Platná, leč doposud téměř neúčinná právní úprava postavení státních
zaměstnanců ve správních úřadech, zákon č. 218/2002 Sb., o službě
státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto
zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon),
měl původně nabýt plné účinnosti 1. ledna 2004. Krátce po jeho publikaci
ve Sbírce zákonů a zahájení příprav na jeho implementaci postihly Českou
republiku povodně a finanční prostředky potřebné pro jeho implementaci bylo nutno
alokovat na odstraňování jejich následků. Nedostatek financí pro implementaci
služebního zákona pak byl důvodem pro opakované odložení nabytí jeho plné
účinnosti. V případě posledních dvou posunů pak k tomuto důvodu ještě
přibyla potřeba vytvořit časový prostor pro tvorbu a přijetí právní úpravy,
která by služební zákon nahradila, tj. současného vládního návrhu zákona
o státních úřednících.
- Jaké byly důsledky toho, že zákon plně nenabyl účinnosti?
- Pracovní poměr státních zaměstnanců ve správních úřadech se i nadále
řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Doktrínou i praxí je
však postulováno, že tato úprava nepředstavuje naplnění čl. 79 odst. 2
ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, který požaduje,
aby právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních
úřadech upravil zákon (rozuměj samostatný zákon odlišný od zákoníku práce).
Znamená to, že z ústavněprávního hlediska není naplněn ústavní pořádek.
Pokud jde o věcné hledisko, právní poměry specifické skupiny zaměstnanců se
řídí obecnou právní úpravou zaměstnaneckých vztahů, která z povahy věci
není schopna postihnout všechny zvláštnosti státní služby a požadavky s nimi
spojené (např. požadavky na vyšší stabilitu pracovních míst včetně pracovních
míst představených, na ochranu před politickými vlivy, které jsou imanentní toliko
veřejnému sektoru apod.). Praktickým důsledkem jsou časté organizační změny,
nestabilita pracovních pozic a fluktuace státních zaměstnanců ve správních
úřadech.
- Pokud se tento stav nezmění, jaké to bude mít dopady ve vztahu k využívání
fondů Evropské unie?
- Evropská komise považuje existenci účinné a efektivní právní úpravy postavení
státních zaměstnanců ve správních úřadech za jednu z předběžných
podmínek (tzv. ex ante kondicionalitu), na jejímž splnění závisí možnost
využívání fondů Evropské unie Českou republikou v programovém období
2014–2020. Evropská komise upozornila, že pokud nebude zákon, který by zajišťoval
nezávislou, profesionální a stabilní státní správu, před začátkem nového
programového období přijat, může to mít za následek neumožnění čerpání
finančních prostředků z fondů Evropské unie v tomto období.
- S ohledem na rozpuštění Poslanecké sněmovny nebyl vládní návrh zákona
o státních úřednících Parlamentem projednán. Tuto faktickou politickou situaci
je nutno považovat za objektivní důvod nesplnění požadavku Evropské komise, a
Česká republika by tak neměla být sankcionována za nepřijetí zákona
v požadovaném termínu nemožností čerpat finanční prostředky z fondů
Evropské unie. Navíc je možné předpokládat, že přijetí samostatné úpravy
právního postavení státních zaměstnanců ve správních úřadech v co
nejkratším možném termínu, ať už bude koncepce této úpravy jakákoliv, bude
rovněž jednou z priorit nové vlády vzešlé z voleb.
- Jak by tedy bylo možné formulovat cíle navrhovaného zákona?
- Cílem navrhovaného zákona je zvýšit právní ochranu našich státních
úředníků, která je v současné době patrně nejnižší v Evropské unii.
Zákon by měl zároveň být nástrojem stabilizace státní správy, která
v současnosti postrádá základní systémová opatření, vedoucí k její
depolitizaci. Jde také o zvýšení transparentnosti státní správy, což
koresponduje s opatřeními v boji proti korupci. V neposlední řadě je
rovněž cílem vytvořit systém, který bude adresátům státní správy zaručovat
odborně a osobnostně profesionálního státního úředníka se vším co k tomu
náleží.
- Jak by se daly obecně a stručně formulovat hlavní rysy nebo kritéria návrhu
zákona?
- Především je to samostatná pracovněprávní úprava, která je postavena na
principu soukromoprávním s veřejnoprávními prvky, se subsidiaritou zákoníku
práce, dalších pracovněprávních předpisů a občanského zákoníku. Dalším
hlavním rysem je odpolitizování státní správy – zákon zavádí povinné
zřízení místa státního tajemníka, jako hranici mezi politicky a úřednicky
obsazovanými funkcemi. Zároveň stanoví další instituty, které znesnadňují vliv
politických a osobních zájmů na výkon státního úředníka (například povinné
výběrové řízení, stanovení předpokladů pro zastávání pracovního místa,
stanovení pevné systemizace úřadu a zvýšená právní ochrana úředníků proti
podmínkám obsaženým v zákoníku práce).
- Je možné uvést, zase prosím obecně, další hlavní kritéria navrhovaného zákona
z hlediska jeho působnosti?
- Návrh zákona se vyznačuje širokou institucionální působností, neboť se vztahuje
na všechny správní úřady a civilní zaměstnance bezpečnostních sborů kromě
zpravodajských služeb (v zákoně se pro ně používá legislativní zkratka
„úřad státní správy“). Zároveň má zákon velmi racionální osobní
působnost, neboť zaměstnanci zařazení v úřadu státní správy vykonávají
právě ty podstatné a základní činnosti státní správy.
- Bude nový zákon řešit i pracovní poměr úředníků územních
samosprávných celků?
- Navrhovaný zákon o státních úřednících se má vztahovat pouze na státní
úředníky, tzn. zaměstnance České republiky vykonávající činnosti
definované v tomto zákoně a zařazené v organizačních složkách České
republiky a bezpečnostních sborech stanovených tímto zákonem (ministerstva, jiné
správní úřady, organizační složky České republiky zřízené na základě zákona
a vykonávající veřejnou správu, všechny bezpečnostní sbory vyjma zpravodajských
služeb).
- Pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků bude i nadále
upraven zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních
samosprávných celků a o změně některých zákonů, který se v praxi
osvědčil (je účinný již přes deset let) a který byl do značné míry vzorem
navrhovanému zákonu o státních úřednících.
- Jaké jsou tedy podle návrhu nového zákona předpoklady pro zastávání pracovního
místa úředníka státní správy?
- Státním úředníkem se podle navrhovaného zákona o státních úřednících
může stát fyzická osoba, která je občanem České republiky nebo jiného členského
státu Evropské unie, rodinným příslušníkem občana členského státu Evropské
unie nebo občanem státu, který je smluvním státem Dohody o Evropském
hospodářském prostoru, dosáhla věku 18 let, ovládá český jazyk, je plně
svéprávná, bezúhonná a spolehlivá.
- V případě vedoucích státních úředníků a státních úředníků,
u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytné státní
občanství České republiky, je předpokladem i tzv. negativní lustrační
osvědčení.
- Vedoucí státní úředník musí rovněž splňovat stanovenou délku praxe, která se
odvíjí od jeho postavení v hierarchii úřadu.
- Jak se bude řešit výběrové řízení, vznik změna a zánik pracovního poměru
státního úředníka?
- To je hned několik otázek. Pokud jde o výběrové řízení, navrhovaný zákon
o státních úřednících podrobně upravuje celý průběh výběrového řízení
od jeho vyhlášení až po vybrání vhodného uchazeče. Zákon stanoví dva druhy
výběrového řízení, a to vnitřní (okruh uchazečů je omezen pouze na
úředníky a zaměstnance zařazené v úřadu, ve kterém se volné pracovní
místo obsazuje) a vnější (okruh uchazečů je neomezený). Přihlášené
uchazeče vždy posuzuje výběrová komise, která má nejméně 3 členy, a to na
základě pohovoru nebo písemného ověření. Na závěr každého výběrového
řízení výběrová komise vyhotoví zprávu o posouzení uchazečů, jejíž
náležitosti stanoví zákon.
- Řeší návrh zákona specificky vznik pracovního poměru státního úředníka?
- Navrhovaný zákon nestanoví zvláštní úpravu vzniku pracovního poměru a použije
se v tomto případě subsidiárně zákoník práce. Upravuje pouze dobu trvání
pracovní poměru – pracovní poměr je uzavírán na dobu neurčitou
s výjimkami stanovenými v zákoně.
- A jak je upravena změna pracovního poměru?
- Návrh stanoví zvláštní pravidla pro převedení státního úředníka
k výkonu jiné práce z důvodu zahájení trestního stíhání pro trestný
čin zakládající ztrátu bezúhonnosti. Tento převod je povinný, tzn. není na vůli
zaměstnavatele, zda stíhaného státního úředníka ponechá na stávající pozici,
či nikoliv.
- Dále zákon obsahuje vlastní úpravu zařazení státního úředníka, který byl
odvolán nebo se vzdal pracovního místa vedoucího státního úředníka.
- Nutno upozornit též na pravidlo o změnách organizačních struktur a
vytváření a rušení jednotlivých pracovních míst – nově se takové změny
mohou uskutečnit pouze jednou za kalendářní rok, což posílí stabilitu úřadů,
jakož i trvalost pracovního poměru státního úředníka (de lege lata mohou být
organizační struktury měněny a pracovní místa rušena kdykoliv).
- Konečně – zánik pracovního poměru, to je důležité
- Navrhovaný zákon o státních úřednících stanoví taxativní výpovědní
důvody a důvody pro odvolání vedoucích státních úředníků (podle zákoníku
práce lze vedoucího zaměstnance odvolat bez udání důvodu), které by měly přispět
k eliminaci zásahů a negativních vlivů politické reprezentace na státní
úředníky a přispět ke stabilizaci pracovních míst státních úředníků.
Zákon rovněž stanoví pravidla nabídkové povinnosti v případě výpovědi
z organizačních důvodů a odvolání vedoucího státního úředníka. Nad rámec
zákoníku práce se zavádí další odstupné.
- Jak je určena hranice mezi úřednickým a politickým postem? Přispěje zákon
k depolitizaci státní správy?
- Státním úředníkem bude zaměstnanec v pracovním poměru k České
republice zařazený v úřadu státní správy, který jako službu veřejnosti
vykonává alespoň jednu z činností uvedených v § 4 zákona. Zákon
rovněž výslovně stanoví, kteří zaměstnanci v pracovním poměru
k České republice nejsou státními úředníky (např. náměstek člena vlády,
poradce člena vlády, vedoucího ústředního správního úřadu nebo náměstka člena
vlády).
- Jako zásadní prvek depolitizace zákon stanovuje povinnost zřídit
v ministerstvu nebo jiném ústředním správním úřadu pracovní místo
státního tajemníka, který bude spravovat personální záležitosti úřadu a
zajišťovat úřední chod ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu.
- Jaké budou nároky na vzdělávání úředníků má-li být zajištěna kvalita a
odborná úroveň státní správy?
- Státní úředníci budou povinni složit úřednickou zkoušku, jíž budou
prověřeny znalosti potřebné k výkonu jejich práce. Nesloží-li státní
úředník úřednickou zkoušku do 18 měsíců od vzniku pracovního poměru,
respektive od obsazení pracovního místa státního úředníka, je dán výpovědní
důvod. Vedoucí státní úředníci jsou dále povinni absolvovat průběžné
vzdělávání vedoucích státních úředníků. Za účelem prohlubování znalostí
budou státní úředníci absolvovat průběžné vzdělávání v rozsahu alespoň
36 vyučovacích hodin za 3 roky.
- Úřednickou zkoušku a vzdělávání vedoucích státních úředníků budou
zajišťovat vysoké školy autorizované Ministerstvem vnitra, úřednická zkouška bude
vykonávána před zkušební komisí tvořenou zkušebními komisaři, tj. osobami
prověřenými Ministerstvem vnitra, které budou zapsány v seznamu zkušebních
komisařů.