Situace na trhu veřejných zakázek v ČR: komparace centrální správy a samosprávy
Veřejné zakázky jsou v posledních letech v médiích velmi frekventovaným pojmem, který je však vesměs zmiňován v souvislosti s možnou korupcí či nehospodárností veřejného sektoru. Mediální obraz o zadavatelích je často velmi negativní. Je však nutné si uvědomit, že počet a rozsah veřejných zakázek v České republice je velký a tudíž pohled na situaci v tomto odvětví optikou několika (možná desítek) kauz ročně není objektivní.
Cílem tohoto článku je snaha podívat se na trh veřejných zakázek v České republice prostřednictvím systému několika indikátorů, a tak vnímání situace alespoň částečně objektivizovat. Dále se článek zabývá srovnáním situace na úrovni centrální státní správy a územních samospráv. Prezentované údaje vychází z dat obsažených v Informačním systému veřejných zakázek, které byly analyzovány jednak s využitím nástrojů popisné statisticky a jednak ekonometrie.
Význam veřejných zakázek
Prostřednictvím institutu veřejných zakázek vydávají subjekty veřejného sektoru velmi významnou část svých prostředků. V letech 2006–2011 se jednalo v průměru o 12,4 % HDP, přičemž cca polovina byly zakázky centrální státní správy a polovina místních samospráv (podrobněji viz MMR (2012): Výroční zpráva o stavu veřejných zakázek v České republice). V letech 2010 a 2011 je možné sledovat relativně velký pokles objemu prostředků veřejných zakázek veřejných zadavatelů (na cca 11,4 %), což je jednoznačně důsledkem nedobré ekonomické kondice České republiky a snahy vlády o fiskální konsolidaci. V současné době se objem veřejných zakázek (bez sektorových zadavatelů) pohybuje kolem 440 mld. Kč (včetně DPH) ročně. Pouze přibližně 55 % z těchto prostředků prochází zadávacími řízeními dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, a je tedy zachyceno v Informačním systému veřejných zakázek (resp. ve Věstníku veřejných zakázek). Zbytek představují různé výjimky (vojenské zakázky, in-house výjimka apod.) a zejména zakázky malého rozsahu. V následujících letech lze očekávat spíše stagnaci objemu prostředků alokovaných prostřednictvím institutu veřejných zakázek a to vzhledem k predikované stagnaci či pouze mírného růstu ekonomiky.
Něco není v pořádku
Při srovnání situace v České republice se zahraničím se ukazuje, že tuzemský trh veřejných zakázek vykazuje některé odlišnosti oproti starým členským zemím. Zřejmě nejvýstižnějším ukazatelem je v tomto případě průměrný počet podaných nabídek do zadávacích řízení (viz graf 1). Hodnoty vykazované v postsocialistických státech jsou výrazně pod průměrem EU. Například v ČR je průměrný počet nabídek 3,7, zatímco průměr EU dosahuje hodnoty 5,4. Přitom je nutné upozornit, že rozsah konkurence není determinován velikostí státu, jak potvrzují na straně jedné vysoce nadprůměrné hodnoty naměřené v Portugalsku či Irsku, či na naopak výrazně podprůměrná hodnota vykazovaná v Polsku.
Nízké průměrné počty nabídek v zadávacích řízeních ukazují, že míra konkurence na nabídkové straně je v postsocialistických státech relativně nízká. To má negativní dopady na vysoutěžené ceny, neboť není možné plně využít tzv. konkurenční efekt, což je nepřímo-úměrný vztah mezi počtem podaných nabídek a vysoutěženou cenou (viz dále). Navíc nízký počet nabízejících usnadňuje uzavírání koluzních kartelů.
Nízké průměrné počty nabídek v postsocialistických státech jsou způsobeny dvěma faktory:
- Tyto státy významně nadužívají jednací řízení bez uveřejnění (viz graf 2); např. v ČR tvoří tato řízení 18 % všech zadávacích řízení, přičemž ve starých členských zemích EU je to pouze 2,8 %. Přitom je nutné zdůraznit, že podmínky pro možné uplatnění této ve své podstatě nesoutěžní metody jsou ve všech členských státech stejné, neboť jsou dány zněním příslušných směrnic.
- Důvodem pro nízký počet podaných nabídek je také pravděpodobně nedůvěra některých dodavatelů v regulérnost zadávacích řízení. Je nutné si uvědomit, že přihlášení se do zadávacího řízení generuje firmám náklady na přípravu nabídky. Jejich průměrná hodnota se podle výzkumu realizovaného na VŠE pohybuje kolem 22 tis. Kč (v případě větších stavebních zakázek, u kterých je zpoplatňována zadávací dokumentace, mohou být tyto náklady podstatně vyšší). Pokud má dodavatel nedůvěru v regulérnost řízení (domnívá se, že pravděpodobnost jeho výhry je velmi nízká), nebude ochoten tyto prostředky zbytečně utratit.
Český trh veřejných zakázek trpí ještě celou řadou dalších problémů, pro jejichž podrobnější analýzu zde není dostatek prostoru. Vedle výše uvedené nízké míry konkurence na nabídkové straně jsou to zejména: nízká transparentnost trhu veřejných zakázek dominantně způsobená vysokým zastoupením zakázek malého rozsahu, nepříliš dobrá funkčnost kontrolních systémů (pomalost, nepředvídatelnost rozhodnutí, nízká reakce kontrolovaných subjektů) a pak také častá absence ekonomického přístupu k zadávání (nesprávná konstrukce hodnotícího kritéria ekonomická výhodnost nabídky, zbytečně úzká definice předmětu plnění apod.).
„Transparentní“ novela
Na výše uvedené problémy se částečně snažila reagovat tzv. „transparentní“ novela zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 55/2012 Sb.). Za nejpodstatnější opatření lze považovat:
- snížení limitů zakázek malého rozsahu (Česká republika měla tyto limity nastaveny jako třetí nejvyšší v EU; i po jejich snížení jsou stále nadprůměrné),
- zrušení možnosti redukce počtu nabízejících v rámci užších řízení (analýzy ukázaly, že vysoutěžené ceny těchto řízení byly až o 10 % vyšší než v případě otevřených řízení),
- zavedení povinnosti zdůvodňovat (snaha o větší propojenost konceptu 3E se zadávacím řízením),
- automatické zrušení zadávacích řízení pouze s jednou nabídkou (snaha eliminovat velký rozsah zadávacích řízení pouze s jednou nabídkou – tedy ve své podstatě bez soutěže; např. v letech 2010 a 2011 narostlo procento těchto řízení u stavebních prací z 11 na 25 %, aniž by pro to existoval nějaký objektivní důvod),
- zveřejňování smluv, dodatků a konečných/vyplacených cen (zvýšení transparentnosti, omezení možnosti manipulace se zadávacím řízením po uzavření smlouvy).
Schválená novela samozřejmě přináší určité zvýšení administrativních povinností zadavatelů. Je tedy potřebné, aby příslušné orgány zvýšily svou metodickou podporu zejména drobným zadavatelům.
Komparace vybraných ukazatelů centrální státní správy a místních samospráv
Již bylo zmíněno, že cca polovinu z prostředků vynakládaných veřejným sektorem administrují subjekty místních samospráv (obce, kraje). Je otázkou, do jaké míry se jejich zakázky v některých parametrech liší od zakázek centrální státní správy. Některé základní indikátory obsahuje tab. 1. Z hlediska intenzity konkurence jsou na tom subjekty místních samospráv buď stejně, nebo mírně lépe (např. u dodávek a stavebních prací). Významně střídmější jsou však obce a kraje v aplikaci nesoutěžních jednacích řízení bez uveřejnění. U stavebních prací je procento poměrně vyrovnané, avšak u služeb je hodnota poloviční a u dodávek ještě nižší.
| Počet nabídek | JŘBU (% ze zadaných zakázek) | |||
|---|---|---|---|---|
| Průměr | Medián | |||
| Centrální vláda | Stavební práce | 5,2 | 5 | 17,7 |
| Služby | 3,2 | 2 | 26,9 | |
| Dodávky | 2,6 | 2 | 14,6 | |
| Obce a kraje | Stavební práce | 5,5 | 5 | 16,3 |
| Služby | 3,1 | 3 | 13,2 | |
| Dodávky | 3,1 | 3 | 5,9 | |
Zdroj: Informační systém veřejných zakázek, vlastní zpracování
Taktéž z hlediska zastoupení zakázek pouze s jednou nabídkou jsou na tom místní rozpočty s výjimkou stavebních prací lépe, což ukazují tři následující histogramy (na ose x je počet podaných nabídek, na ose y procento zadávacích řízení) – viz grafy 3, 4, 5.
Další rozdíly mezi centrální vládou a samosprávami demonstruje následující tab. 2, která shrnuje výsledky ekonometrických analýz, jejichž cílem bylo identifikovat faktory zvyšující (+) nebo naopak snižující (–) vysoutěžené ceny.
| Počet nabídek | Velikost zakázky | Otevřené řízení | Váha ceny | El. dražba | Více částí | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Centrální vláda – stav. práce | – | – | – | |||
| Místní vlády – stavební práce | – | + | – | – | – | – |
| Centrální vláda – dodávky | – | – | – | – | ||
| Místní vlády – dodávky | – | – | – | + | ||
| Centrální vláda – služby | – | – | – | – | + | |
| Místní vlády – služby | – | + | – | – |
Zdroj: Informační systém veřejných zakázek, vlastní výpočty
Ve všech případech byla identifikována existence tzv. konkurenčního efektu, tedy nepřímo úměrného vztahu mezi počtem podaných nabídek a vysoutěženou cenou. To znamená, že s každou dodatečnou nabídkou dochází v průměru k poklesu vysoutěžené ceny. Například u stavebních prací zadávaných místními samosprávami je průměrný pokles spojený s dodatečnou nabídkou kolem 2,5 % ceny předpokládané. Stejným směrem působí i použití otevřených řízení či výše váhy ceny v rozhodovacím kritériu. Naopak rozdělování zakázky na více částí má v různých případech rozdílné dopady, stejně jako velikost zakázky.
Závěr
Prezentované hodnoty několika jednoduchých indikátorů ukazují, že situace u obcí a krajů je mírně lepší než u centrální státní správy. Konkurenční prostředí je intenzivnější, což je částečně způsobeno i menším zastoupením jednacích řízení bez uveřejnění. Dalším důvodem může být relativně silné rozpočtové omezení, zejména u malých a středních obcí.
Otázkou do budoucna zůstává, jakým způsobem by měl stát dále postupovat v politice veřejných zakázek. Domnívám se, po schválení „transparentní“ novely se možnost významnější úpravy fungování této oblasti zákonnou normou vyčerpala. Dle mého názoru je nutné se soustředit na „měkká“ opatření a to ve třech následujících oblastech:
- Metodická podpora ze strany centrálních orgánů: Jestliže stát zvýšenou regulací přináší zadavatelům další administrativní povinnosti, měl by se snažit jejich plnění maximálně usnadnit. Rozvíjen by měl být zejména koncept vzorových zadávacích dokumentů, metodických pokynů, uživatelsky jednoduché elektronizace atd.
- Zvýšení efektivnosti a účinnosti dozoru: Je jednoznačně potřebné zrychlit přezkum ze strany dozorového orgánu a zajistit predikovatelnost jeho rozhodování.
- Posílení ekonomické kontroly veřejných zakázek v systému finanční kontroly: Lze doporučit posílení metodické podpory kontrolorů tak, aby výklad pojmů 3E v kontextu veřejných zakázek byl jasný a logický. Zároveň by řádná aplikace principů 3E měla přispět k omezení možnosti „ohýbat“ tendry např. prostřednictvím příliš úzce definovaného předmětu plnění či nevhodně konstruovaného rozhodovacího kritéria ekonomická výhodnost nabídky.
Domnívám se, že pokud bude politika veřejných zakázek postupovat výše uvedenými směry, může dojít k podstatným zlepšením. Vývoj situace můžeme sledovat například právě prostřednictvím jednoduchého indikátoru průměrného počtu podaných nabídek. Dobrou zprávou je, že jeho hodnota v posledních letech pomalu roste (na konci roku 2011 to bylo již 4,9).
doc. Ing. Jan Pavel, PhD., Vysoká škola ekonomická v Praze, Fakulta financí účetnictví, katedra veřejných financí
© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.