Veřejné zakázky jsou v posledních letech v médiích velmi frekventovaným pojmem, který je však vesměs zmiňován v souvislosti s možnou korupcí či nehospodárností veřejného sektoru. Mediální obraz o zadavatelích je často velmi negativní. Je však nutné si uvědomit, že počet a rozsah veřejných zakázek v České republice je velký a tudíž pohled na situaci v tomto odvětví optikou několika (možná desítek) kauz ročně není objektivní.
Cílem tohoto článku je snaha podívat se na trh veřejných zakázek v České republice prostřednictvím systému několika indikátorů, a tak vnímání situace alespoň částečně objektivizovat. Dále se článek zabývá srovnáním situace na úrovni centrální státní správy a územních samospráv. Prezentované údaje vychází z dat obsažených v Informačním systému veřejných zakázek, které byly analyzovány jednak s využitím nástrojů popisné statisticky a jednak ekonometrie.
Prostřednictvím institutu veřejných zakázek vydávají subjekty veřejného sektoru velmi významnou část svých prostředků. V letech 2006–2011 se jednalo v průměru o 12,4 % HDP, přičemž cca polovina byly zakázky centrální státní správy a polovina místních samospráv (podrobněji viz MMR (2012): Výroční zpráva o stavu veřejných zakázek v České republice). V letech 2010 a 2011 je možné sledovat relativně velký pokles objemu prostředků veřejných zakázek veřejných zadavatelů (na cca 11,4 %), což je jednoznačně důsledkem nedobré ekonomické kondice České republiky a snahy vlády o fiskální konsolidaci. V současné době se objem veřejných zakázek (bez sektorových zadavatelů) pohybuje kolem 440 mld. Kč (včetně DPH) ročně. Pouze přibližně 55 % z těchto prostředků prochází zadávacími řízeními dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, a je tedy zachyceno v Informačním systému veřejných zakázek (resp. ve Věstníku veřejných zakázek). Zbytek představují různé výjimky (vojenské zakázky, in-house výjimka apod.) a zejména zakázky malého rozsahu. V následujících letech lze očekávat spíše stagnaci objemu prostředků alokovaných prostřednictvím institutu veřejných zakázek a to vzhledem k predikované stagnaci či pouze mírného růstu ekonomiky.
Při srovnání situace v České republice se zahraničím se ukazuje, že tuzemský trh veřejných zakázek vykazuje některé odlišnosti oproti starým členským zemím. Zřejmě nejvýstižnějším ukazatelem je v tomto případě průměrný počet podaných nabídek do zadávacích řízení (viz graf 1). Hodnoty vykazované v postsocialistických státech jsou výrazně pod průměrem EU. Například v ČR je průměrný počet nabídek 3,7, zatímco průměr EU dosahuje hodnoty 5,4. Přitom je nutné upozornit, že rozsah konkurence není determinován velikostí státu, jak potvrzují na straně jedné vysoce nadprůměrné hodnoty naměřené v Portugalsku či Irsku, či na naopak výrazně podprůměrná hodnota vykazovaná v Polsku.
Nízké průměrné počty nabídek v zadávacích řízeních ukazují, že míra konkurence na nabídkové straně je v postsocialistických státech relativně nízká. To má negativní dopady na vysoutěžené ceny, neboť není možné plně využít tzv. konkurenční efekt, což je nepřímo-úměrný vztah mezi počtem podaných nabídek a vysoutěženou cenou (viz dále). Navíc nízký počet nabízejících usnadňuje uzavírání koluzních kartelů.
Nízké průměrné počty nabídek v postsocialistických státech jsou způsobeny dvěma faktory:
Český trh veřejných zakázek trpí ještě celou řadou dalších problémů, pro jejichž podrobnější analýzu zde není dostatek prostoru. Vedle výše uvedené nízké míry konkurence na nabídkové straně jsou to zejména: nízká transparentnost trhu veřejných zakázek dominantně způsobená vysokým zastoupením zakázek malého rozsahu, nepříliš dobrá funkčnost kontrolních systémů (pomalost, nepředvídatelnost rozhodnutí, nízká reakce kontrolovaných subjektů) a pak také častá absence ekonomického přístupu k zadávání (nesprávná konstrukce hodnotícího kritéria ekonomická výhodnost nabídky, zbytečně úzká definice předmětu plnění apod.).
Na výše uvedené problémy se částečně snažila reagovat tzv. „transparentní“ novela zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 55/2012 Sb.). Za nejpodstatnější opatření lze považovat:
Schválená novela samozřejmě přináší určité zvýšení administrativních povinností zadavatelů. Je tedy potřebné, aby příslušné orgány zvýšily svou metodickou podporu zejména drobným zadavatelům.
Již bylo zmíněno, že cca polovinu z prostředků vynakládaných veřejným sektorem administrují subjekty místních samospráv (obce, kraje). Je otázkou, do jaké míry se jejich zakázky v některých parametrech liší od zakázek centrální státní správy. Některé základní indikátory obsahuje tab. 1. Z hlediska intenzity konkurence jsou na tom subjekty místních samospráv buď stejně, nebo mírně lépe (např. u dodávek a stavebních prací). Významně střídmější jsou však obce a kraje v aplikaci nesoutěžních jednacích řízení bez uveřejnění. U stavebních prací je procento poměrně vyrovnané, avšak u služeb je hodnota poloviční a u dodávek ještě nižší.
Počet nabídek | JŘBU (% ze zadaných zakázek) | |||
---|---|---|---|---|
Průměr | Medián | |||
Centrální vláda | Stavební práce | 5,2 | 5 | 17,7 |
Služby | 3,2 | 2 | 26,9 | |
Dodávky | 2,6 | 2 | 14,6 | |
Obce a kraje | Stavební práce | 5,5 | 5 | 16,3 |
Služby | 3,1 | 3 | 13,2 | |
Dodávky | 3,1 | 3 | 5,9 |
Zdroj: Informační systém veřejných zakázek, vlastní zpracování
Taktéž z hlediska zastoupení zakázek pouze s jednou nabídkou jsou na tom místní rozpočty s výjimkou stavebních prací lépe, což ukazují tři následující histogramy (na ose x je počet podaných nabídek, na ose y procento zadávacích řízení) – viz grafy 3, 4, 5.
Další rozdíly mezi centrální vládou a samosprávami demonstruje následující tab. 2, která shrnuje výsledky ekonometrických analýz, jejichž cílem bylo identifikovat faktory zvyšující (+) nebo naopak snižující (–) vysoutěžené ceny.
Počet nabídek | Velikost zakázky | Otevřené řízení | Váha ceny | El. dražba | Více částí | |
---|---|---|---|---|---|---|
Centrální vláda – stav. práce | – | – | – | |||
Místní vlády – stavební práce | – | + | – | – | – | – |
Centrální vláda – dodávky | – | – | – | – | ||
Místní vlády – dodávky | – | – | – | + | ||
Centrální vláda – služby | – | – | – | – | + | |
Místní vlády – služby | – | + | – | – |
Zdroj: Informační systém veřejných zakázek, vlastní výpočty
Ve všech případech byla identifikována existence tzv. konkurenčního efektu, tedy nepřímo úměrného vztahu mezi počtem podaných nabídek a vysoutěženou cenou. To znamená, že s každou dodatečnou nabídkou dochází v průměru k poklesu vysoutěžené ceny. Například u stavebních prací zadávaných místními samosprávami je průměrný pokles spojený s dodatečnou nabídkou kolem 2,5 % ceny předpokládané. Stejným směrem působí i použití otevřených řízení či výše váhy ceny v rozhodovacím kritériu. Naopak rozdělování zakázky na více částí má v různých případech rozdílné dopady, stejně jako velikost zakázky.
Prezentované hodnoty několika jednoduchých indikátorů ukazují, že situace u obcí a krajů je mírně lepší než u centrální státní správy. Konkurenční prostředí je intenzivnější, což je částečně způsobeno i menším zastoupením jednacích řízení bez uveřejnění. Dalším důvodem může být relativně silné rozpočtové omezení, zejména u malých a středních obcí.
Otázkou do budoucna zůstává, jakým způsobem by měl stát dále postupovat v politice veřejných zakázek. Domnívám se, po schválení „transparentní“ novely se možnost významnější úpravy fungování této oblasti zákonnou normou vyčerpala. Dle mého názoru je nutné se soustředit na „měkká“ opatření a to ve třech následujících oblastech:
Domnívám se, že pokud bude politika veřejných zakázek postupovat výše uvedenými směry, může dojít k podstatným zlepšením. Vývoj situace můžeme sledovat například právě prostřednictvím jednoduchého indikátoru průměrného počtu podaných nabídek. Dobrou zprávou je, že jeho hodnota v posledních letech pomalu roste (na konci roku 2011 to bylo již 4,9).
doc. Ing. Jan Pavel, PhD., Vysoká škola ekonomická v Praze, Fakulta financí účetnictví, katedra veřejných financí
© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.