Problematika právního řešení přímé volby starostů

Již v článku Přímá volba starostů – úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuze jsme citovali úvodní pasáž z "Analýzy zavedení přímé volby starostů", kterou zpracovalo Ministerstvo vnitra a počátkem roku projednala vláda ČR. V tomto článků uvádíme z analýzy také část, která se věnuje právnímu řešení problematiky přímé volby starostů.

Ústavní úprava svěřuje rozhodovací pravomoc v samosprávných otázkách zastupitelstvu obce jako vrcholnému orgánu místní samosprávy. O ostatních orgánech obce se Ústava nezmiňuje a ponechává tuto úpravu zákonu.

Ústavní aspekty

Z uvedeného hlediska by se změna způsobu volby starosty, bez doprovodných změn v jeho postavení a pravomocích, nijak nedotkla ústavní úpravy, resp. nebyla by s ústavním modelem územní samosprávy v rozporu.

Poněkud složitější je však situace v opačném případě, dojde-li k legislativní změně v právním postavení starosty, zejména posílením jeho výkonných rozhodovacích oprávnění. V takovém případě již mohou vznikat důvodné pochybnosti o souladu takové změny s Ústavou nastaveným systémem uspořádání místní samosprávy. Takové námitky lze ze strany odborné veřejnosti očekávat se značnou pravděpodobností. Již nyní je například předmětem kritiky existence záležitostí svěřených radě obce s tím, že rozhodování o těchto záležitostech si nemůže vyhradit zastupitelstvo obce. Právě v této skutečnosti je některými autory spatřován rozpor s ústavní úpravou, zakotvující výsadní postavení zastupitelstva jako vrcholného orgánu obce. V případě silného starosty by byl tento problém ještě vážnější než v případě rady, která je volena zastupitelstvem z jeho členů, zatímco starosta by byl volen samostatně občany a byl by na zastupitelstvu nezávislý.

Zavedení přímé volby starostů do právního řádu ČR, spojené s posílením pravomocí starosty a jeho "přeměnou" na výkonný rozhodovací orgán obce, by znamenalo významný koncepční zásah do stávajícího uspořádání územní samosprávy, který by měl najít svůj odraz i v ústavní úpravě. Diskuze k problematice přímé volby starostů by proto měla najít své místo i na půdě zákonodárného sboru s cílem zjistit, zda existuje jeho vůle přistoupit k změně Ústavy ČR.

Promítnutí do obecního zřízení

Vedle ústavních aspektů přináší promítnutí přímé volby starostů i několik okruhů otázek v návaznosti na zákon o obcích – obecní zřízení. Vzhledem k textu programového prohlášení vlády, který hovoří o vytvoření možných podmínek pro přímou volbu starostů v malých obcích vzniká první okruh otázek právě v zadání.

1. Určení, v kterých obcích bude starosta volen přímo

Ve vládním zadání není termín "malé obce" přímo definován. Z celkového počtu 6250 obcí je téměř 550 obcí s počtem obyvatel do 100, cca 2500 obcí s počtem obyvatel do 300 a téměř 5350 obcí s počtem obyvatel do 1500; skoro 6000 obcí má pak počet obyvatel do 10 000.

V kontextu platné úpravy se podle Ministerstva vnitra nabízí jako nejvhodnější řešení stanovit, že starosta bude přímo volen v těch obcích, kde se nevolí rada obce. V těchto obcích totiž již v současnosti vykonává většinu pravomocí rady starosta, a proto by navrhované řešení neznamenalo radikální zásah do současné koncepce.

Za daným účelem bude třeba změnit právní podmínky pro volbu rady – v současnosti se rada nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů. Přitom stanovení počtu členů zastupitelstva závisí na rozhodnutí samotného zastupitelstva obce. Bude proto třeba stanovit pevné kritérium pro volbu rady (a tím zprostředkovaně i starosty). Nabízejí se dvě varianty:

• podle počtu obyvatel obce (navrhuje se hranice 1500 obyvatel), tj. asi 80 % všech obcí. Obdobně by se přímá volba týkala volby starosty v městských obvodech a městských částech územně členěných měst, splňujících kritérium 1500 obyvatel.
• ponechat oprávnění zastupitelstvu, aby prostřednictvím určení počtu členů zastupitelstva rozhodla, zda má či nemá existovat rada, a zda tedy volit starostu přímo, tj. jediným kritérium přímé volby bude skutečnost, zda se v obci volí či nevolí rada.

Ministerstvo vnitra doporučuje 2. variantu, neboť rozhodování o tom, že se nebude volit rada a její kompetence bude vykonávat přímo volený starosta připadne zastupitelstvu, jakožto orgánu s nejvyšší legitimitou. Kritérium počtu obyvatel by mohlo vést k narušení rovnosti mezi obcemi (počet 1500 obyvatel se nabízí, nicméně není nijak blíže odůvodněn či podložen sociálně-ekonomickou analýzou).

Relevantní ustanovení

§ 68 odst. 1, § 103 odst. 2 zákona o obcích

2. Odpovědnost a odvolatelnost starosty; zánik mandátu starosty

Přímo volený starosta musí být nezávislý na zastupitelstvu obce. Proto bude zákon obsahovat možnost odvolání přímo voleného starosty na základě výsledku místního referenda, a to ředitelem krajského úřadu, který rozhodnutí zašle starostovi, jenž by měl mít možnost domáhat se soudní ochrany. Výsledek místního referenda by tak byl jedním ze zákonných důvodů pro odvolání starosty ředitelem KÚ.

Výsledky hlasování obyvatel obce o odvolání starosty by byly platné, pokud se hlasování zúčastnila alespoň jedna polovina oprávněných voličů.

Právní úprava volby starosty bude výkonem státní správy jako je výkonem státní správy volba zastupitelstva obce. Na zřízení a fungování obou těchto základních orgánů obce bude tedy stejný státní zájem.

Odvolání starosty na základě výsledku místního referenda (přičemž organizace místního referenda je financována nikoliv ze státního, ale z obecního rozpočtu) naopak nemusí být projevem státního zájmu, může být důsledkem ztráty důvěry pro nejrůznější politická, resp. věcná rozhodnutí a postoje a je tedy prioritně komunálním zájmem. Svým způsobem odlišný režim financování místního referenda může přispět i k tomu, že tato možnost vytvoření podkladu pro odvolání starosty bude využívána jen v důvodných případech (zastupitelstvem i občany).

Ze zákona by mandát dále zanikal smrtí či rezignací starosty, popř. tehdy, kdyby ředitel krajského úřadu vyslovil ztrátu volitelnosti, resp. neslučitelnost funkcí (s ohledem na potřebnou nezávislost starosty na zastupitelstvu by neslučitelnost vyslovoval přímo ředitel krajského úřadu a nikoliv zastupitelstvo obce), a dále v případě pravomocného rozhodnutí soudu, kterým byl starosta obce odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, v důsledku dlouhodobé nezpůsobilosti k výkonu funkce atd.

Zánik mandátu všech členů zastupitelstva nebude mít na trvání funkce starosty vliv – důvodem je opět nezbytnost maximální nezávislosti starosty na zastupitelstvu.

Legislativně je třeba v této souvislosti řešit:

• vymezení podmínek neslučitelnosti funkcí starosty
• nastavení pravidel pro případ, kdy bude starosta odvolán občany v místním referendu, tedy určit, kdo bude vykonávat pravomoci starosty v mezidobí (role místostarosty)
• jak postupovat v případě, že ve stejném období nebude obsazena funkce starosty ani místostarosty
• vztah starosty ke správci obce

Relevantní ustanovení

§ 103 odst. 2 zákona o obcích, § 5 a § 55 zákona o volbách do zastupitelstev obcí

§ 7 písm. c) zákona o místním referendu a o změně některých zákonů

3. Postavení a kompetence starosty; vztah starosty a zastupitelstva obce

Na zastupitelstvu obce by byl přímo volený starosta nezávislý, nemohl by jím být odvolán a nebyl by mu za výkon své funkce odpovědný.

V otázce postavení starosty ve vztahu k zastupitelstvu obce se nabízejí dvě základní řešení:

• buď neslučitelnost funkce starosty a člena zastupitelstva (1. varianta),
• nebo takové řešení, kdy je starosta z titulu své funkce členem zastupitelstva (2. varianta).

Naprostá oddělenost funkcí starosty a člena zastupitelstva by znamenala určité riziko posílení jednoho z hlavních rizik přímé volby starostů, tj. zablokování chodu obce při konfliktech mezi starostou a zastupitelstvem. Na druhou stranu by při uplatnění 2. varianty mohlo docházet k tomu, že díky jednomu hlasu (právě starosty) projde řešení, které by nepředstavovalo kvantitativně vůli zastupitelstva, ale spíše by "hrálo do karet" starostovi pro výkon jeho působnosti. Nelze pominout ani skutečnost, že zásadní bude především vzájemná ochota starosty a zastupitelstva spolupracovat. Rovněž není příliš obvyklé, aby byl kolektivní orgán složen z osob, které jsou voleny do svých funkcí různým způsobem. Oddělení funkce starosty a člena zastupitelstva by konečně mohlo mít velký význam v rámci vzájemného systému brzd a vyvažování.

Ministerstvo vnitra doporučuje zvolit 1. variantu, a to zejména s ohledem na požadovanou nezávislost přímo voleného starosty na zastupitelstvu. V opačném případě by zastupitelstvo bylo např. oprávněno ukládat starostovi jako členu zastupitelstva úkoly.

V otázce kompetencí starosty je nejvhodnějším řešením svěřit přímo volenému starostovi do vyhrazené pravomoci záležitosti, které jsou současnou úpravou vyhrazeny radě obce, a samozřejmě i současné pravomoci starostů. Tyto pravomoci by si nemohlo vyhradit zastupitelstvo, které by tak nemohlo starostu, jenž by byl na zastupitelstvu nezávislý, omezovat ve výkonu funkce.

Starosta by dále vykonával pravomoci "zbytkového" charakteru, které zákon výslovně nesvěřuje žádnému orgánu obce – tyto pravomoci by si však zastupitelstvo jako vrcholný orgán obce mohlo vyhradit, jako je tomu i v současnosti (alternativně lze uvažovat o řešení, že by zastupitelstvo potřebovalo k vyhrazení daných pravomocí kvalifikovanou většinu – postavení starosty by tím bylo posíleno).

Relevantní ustanovení

§ 5 zákona o volbách do zastupitelstev obcí,

§ 84 odst. 2 písm. m), § 99 odst. 2, § 102 odst. 3 a § 103 zákona o obcích

4. Postavení místostarostů

Ministerstvo vnitra navrhuje takové řešení, při kterém by ze zákona existoval první místostarosta s tím, že ke stanovení většího počtu místostarostů by bylo oprávněno zastupitelstvo obce. Místostarostu by jmenoval starosta z řad členů zastupitelstva; odpovědný za výkon funkce by byl místostarosta starostovi (varianta 1).

Pokud má být místostarosta "plnohodnotným" zástupcem starosty, lze zvažovat i variantu, podle níž by i on byl volen v přímých volbách (varianta 2).

Ministerstvo vnitra doporučuje zvolit 1. variantu, v opačném případě by zastupitelstvo muselo před volbami určit počet místostarostů, který by byl navíc neměnný.

Rozsah kompetencí místostarosty by závisel na tom, zda je funkce starosty obsazena – pokud nikoliv, vykonával by místostarosta plný rozsah kompetencí starosty; pokud by byl starosta ve funkci, zastupoval by jej místostarosta v rozsahu, který starosta určí a neurčí-li jej, pak v plném rozsahu.

Relevantní ustanovení

§ 103 odst. 2, § 104 zákona o obcích

5. Problematika uvolněnosti starostů a s tím související otázka odměňování

S ohledem na nárůst odpovědnosti přímo volených starostů lze uvažovat o řešení, že by tito starostové byli ze zákona uvolnění; pokud by však měli zájem dále vykonávat své dosavadní zaměstnání, mohli by se své uvolněnosti vzdát a vykonávat funkci jako neuvolnění (1. varianta).

Se zákonnou uvolněností starostů by nicméně byl spojen značný nárůst nákladů spojených s tímto řešením (prostředky na odměny, na něž mají uvolnění starostové nárok). Alternativně lze proto zvážit stanovení uvolněnosti starostů v závislosti na počtu členů zastupitelstva obce (např. v obcích s 5–10 členy zastupitelstva by byl starosta ze zákona neuvolněný, neurčí-li zastupitelstvo se souhlasem starosty jinak, a v obcích s 11–14 členy zastupitelstva by byl starosta ze zákona uvolněný, pokud se uvolněnosti sám nevzdá) – toto řešení má své opodstatnění, neboť odměny starostů jsou hrazeny z rozpočtu obcí a v nejmenších obcích je proto na místě ponechat na zastupitelstvu, zda bude starosta vykonávat svou funkci jako uvolněný (2. varianta).

Jako třetí varianta se nabízí, že zastupitelstvo před volbami určí, zda bude starosta v příštím funkčním období uvolněný či nikoliv. V případě, že bude funkci vykonávat jako uvolněný, bude mít možnost jen on změnit formu výkonu funkce na neuvolněnou; v případě, že bude funkci vykonávat jako neuvolněný, bude současně v předstihu stanovena jeho odměna, kterou nebude bez jeho souhlasu budoucí zastupitelstvo moci měnit v jeho neprospěch (3. varianta).

Ministerstvo vnitra doporučuje zvolit 3. variantu, neboť kompromisně bere ohled na obecní rozpočet a současně zajišťuje ekonomickou nezávislost starosty na zastupitelstvu. Navíc je nutno ve prospěch této varianty poznamenat, že jako jediná umožňuje pružně reagovat na reálnou náročnost výkonu funkce starosty v každé konkrétní obci.

Výši odměn starostů lze ponechat beze změny, neboť navrhovaným řešením by rozsah kompetencí starosty nedoznal oproti současnému stavu v obcích, kde se rada nevolí, žádných podstatných změn.

Relevantní ustanovení

§ 75 zákona o obcích

6. Problematika volebního systému

Problematiku konkrétní podoby volebního systému bude třeba podrobit zevrubné odborné diskuzi, a to jak z hlediska právního, tak i politologického. K této diskuzi by bylo přistoupeno bezprostředně po případném rozhodnutí vlády o zavedení přímé volby starostů. Z hlediska nákladů se jako nejhospodárnější řešení navrhuje systém jednokolové volby s relativní většinou.

Pozn. redakce: K problematice volebních systémů, připadajících v úvahu pro přímé volby starostů, se podrobněji vrátíme v dalších článcích.