K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Další informace

Ještě k tématu přímé volby starostů

Datum: 30. 4. 2009, zdroj: OF 1/2009, rubrika: Legislativa

Zastánci přímé volby vidí hlavní argument v posílení mandátu a pozice starosty při naplňování jeho volebního programu, posílení autority starosty, zavedení přímé odpovědnosti občanům za výkon funkce a s tím související větší zapojení občanů do rozhodovacích procesů v obci.

Zároveň se tvrdí, že stávající úprava obecního zřízení vykazuje nedostatky, které způsobují:

  • neznalost a nezájem veřejnosti podílet se na rozhodování komunálních orgánů
  • ze strany občanů ztotožnění rozhodovací činnosti zastupitelstva a rady s postavou starosty
  • v menších obcích často pouze formální výkon pravomoci zastupitelstva s tím, že vlastní činnost vykonává starosta
  • starosta je často zvolen na základě koaliční dohody politických stran, aniž se jedná o osobu, která získala nejvíce hlasů ve volbách
  • radními se stávají politici bez odborné vybavenosti potřebné k výkonu rozhodovací činnosti, která je tak fakticky soustředěna v rukou vedoucích úředníků
  • v malých obcích, zejména tam, kde se nevolí rada obce, mají volby již v současnosti charakter blížící se fakticky přímé volbě, neboť často jediná kandidátka je sestavována tak, aby odpovídala veřejnému mínění.

K těmto uváděným nedostatkům systému jsou navrhovány jeho možné změny:

  • zakotvit přímou volbu starosty, který bude mít silný politický mandát a bude pod jasnou kontrolou veřejnosti
  • učinit starostu osobně odpovědným za výkon veřejné moci v obci a za chod úřadu
  • změnit postavení rady obce (kraje), která by měla být jmenována z významných (nepolitických) odborníků; rada by byla jmenována starostou, který si tak vybírá tým spolupracovníků
  • změnit rozdělení kompetencí mezi orgány územní samosprávy, tzn. jasně oddělit koncepční a strategické rozhodování, které by příslušelo zastupitelstvu, a operativní rozhodování, které by příslušelo starostovi.

Z uvedených příkladů je zřejmé, že argumenty podporující přímou volbu starostů jsou jednak argumenty právními, (kritika této právní úpravy a návrhy na její změny), jednak i argumenty politologické (vliv způsobu volby na vztah starosty a občanů, jejich účast na věcech veřejných).

Právní a politologické aspekty

V tomto textu se budeme věnovat především právním aspektům problematiky, přesto dvě poznámky k politologickým argumentům. Tvrzení, že starostou se leckdy nestává osoba, která obdržela nejvyšší počet hlasů lze relativizovat. Při aplikaci poměrného volebního systému je totiž sporné, nakolik byly hlasy voličů odevzdány ve prospěch určitého kandidáta z důvodu jeho osobní autority a nakolik prostě proto, že jde o reprezentanta určité politické strany. Je tedy zřejmé, že v tomto bodě přesahuje otázka přímé volby starostů do značně širší a systémové roviny volebních systémů, jejich pozitivních a negativních projevů apod. Právě tak lze do určité míry zpochybnit tvrzení, že zavedení přímé volby povede bez dalšího k jasnějšímu vyjádření vůle voličů. V případě jednokolové volby v systému relativní většiny by totiž mohlo docházet ke zvolení kandidáta, který by dosáhnul poměrně malého procentuálního zisku hlasů, zatímco při dvoukolové volbě hrozí ve druhém kole nízká volební účast. To potvrzují i zkušenosti z uplatňování přímé volby starostů ve Slovenské republice.

V případě politického rozhodnutí o zavedení přímé volby je však mnohem významnější otázka rozsahu legislativních změn. Jedná se totiž o změny systémového charakteru, které se netýkají pouze technické otázky způsobu volby starosty, ale významnou měrou se dotýkají samotné institucionální organizace místní samosprávy (soustavy a vzájemného vztahu jednotlivých orgánů obcí a krajů, jejich kompetencí apod.). Pouhá technická změna volby by beze změn pravomocí přímo voleného starosty nevedla ke změně jeho postavení ve vztahu k občanům -- spíše naopak. Takový starosta by byl totiž -- navzdory zesíleným očekáváním občanů, kteří starostu zvolili -- stěží schopen realizovat beze zbytku svůj volební program, neboť platná právní úprava rozděluje výkonnou rozhodovací pravomoc v otázkách místní samosprávy mezi zastupitelstvo a radu obce. V zájmu naplnění sledovaných cílů by proto bylo třeba zabývat se minimálně otázkou přehodnocení vztahu starosty a rady obce, resp. jejich kompetencí.

K ústavnímu hledisku je pak nutno přistoupit s vědomím, že podle čl. 101 odst. 1 Ústavy "je obec samostatně spravována zastupitelstvem". Pouhé zavedení přímé volby starosty, aniž by se měnilo jeho postavení a pravomoc, by se nijak nedotklo ústavní úpravy, resp. nebylo by s ústavním modelem územní samosprávy v rozporu. Má-li však dojít ke změnám v postavení starosty, a to je nezbytné (viz výše), potom by byly nutné také ústavní změny ve vymezení územní samosprávy v sedmé hlavě Ústavy ČR.

Postavení a kompetence starosty

Vraťme se k stávajícímu modelu právního postavení starosty, jak jej vymezuje platná právní úprava obecního zřízení. Jakkoliv je snad starosta, jakožto osoba zastupující obec navenek v očích veřejnosti významným subjektem obecní samosprávy, nesvěřuje mu platné obecní zřízení výkonné rozhodovací pravomoci v samostatné ani přenesené působnosti. Koncepce platné úpravy spočívá na principu, že nejzávažnější otázky samosprávy jsou svěřeny zastupitelstvu jako vrcholnému orgánu, zbývající jsou svěřeny radě. V otázkách přenesené působnosti přísluší výkonná pravomoc zásadně obecnímu úřadu.

Kritici stávajícího uspořádání požadují vedle změny způsobu volby starosty rovněž zásadní přehodnocení výše uvedené koncepce. Podle těchto hlasů by měl být starosta výkonným orgánem obce, osobně odpovědným za výkon veřejné správy (tzn. samostatné i přenesené působnosti) v obci, zatímco zastupitelstvo by vykonávalo spíše dlouhodobé koncepční a strategické úkoly.

Slovenský přístup

Podobný systém se uplatňuje ve Slovenské republice, kde je starosta obce nejen statutárním orgánem (představitelem obce), nýbrž i nejvyšším výkonným orgánem a rovněž správním orgánem. Rozhodování ve správních věcech nemůže starosta svěřit obecnímu úřadu, za správní rozhodnutí osobně výlučně odpovídá (obecní úřad mu je sice může připravit, odpovědnost za obsah zůstává však na starostovi). S tím souvisí také povinnost podepisování všech správních rozhodnutí. Na rozdíl od právní úpravy v ČR obecní úřad jako takový není oprávněn vystupovat navenek. Tento systém klade proto značné nároky na odbornou vybavenost starosty.

Popsaný systém se ve Slovenské republice uplatňuje od počátku 90. let 20. století, kdy byl právně nastaven na ústavní úrovni, jakož i v obecním zřízení. Naproti tomu systém zavedený v České republice přijetím zákona o obcích (č. 367/1990 Sb.) a převzatý nyní platným zákonem č. 128/2000 Sb. vychází z odlišných principů, navazujících na historickou tradici uspořádání územní samosprávy v českých zemích. Současný model, založený na rozdělení pravomocí v oboru samosprávné působnosti mezi zastupitelstvo, radu a starostu (přičemž nejzávažnější otázky jsou svěřeny k rozhodnutí zastupitelstvu), navazuje v mnoha směrech na model obsažený již v obecním zřízení pro Čechy z roku 1864. 

(Pozn. red.: Na letošní lednové konferenci VŠFS "Modely výkonu soudobé veřejné správy" vyzýval přední slovenský teoretik ke kontinuitě práva v této oblasti s tím, abychom neopouštěli zavedený model, neboť oni se nyní musí pracně vracet k osvědčeným způsobům).

Výhody současného modelu

Na tomto místě je vhodné zmínit se o jedné nesporné a významné výhodě současného modelu, ve kterém jsou nejdůležitější pravomoci svěřeny kolektivnímu samosprávnému orgánu (zastupitelstvu). Tato výhoda spočívá v zákonem garantované veřejnosti zasedání zastupitelstva, jejíž hlavní význam spočívá v zajištění kontroly rozhodovací činnosti zastupitelstva ze strany občanů obce. Takovou záruku systém přímo voleného silného starosty neskýtá, a to navzdory osobní odpovědnosti starosty jeho voličům, která může vyústit až v jeho odvolání občany. Taková odpovědnost má ponejvíce politický charakter a neposkytuje příliš možností pro průběžnou preventivní kontrolu činnosti samosprávných orgánů. Taková kontrola může mít přitom zásadní význam zejména při významných majetkoprávních úkonech obce, spojených např. s rizikem vzniku škody apod.

Je proto na místě ponechat rozhodování o významných otázkách chodu obce v rukou zastupitelstva, případně rady obce, jejíž jednání je sice ze zákona neveřejné, která je však zastupitelstvu odpovědna a jí projednávané záležitosti mohou být na zastupitelstvu (např. na základě podnětu veřejnosti) otevřeny.

Vztah k ostatním orgánům obce

Podle platného obecního zřízení ČR je starosta volen do funkce zastupitelstvem z řad jeho členů a za výkon své funkce je zastupitelstvu odpovědný. Zastupitelstvo je rovněž oprávněno starostu odvolat z funkce, a to v zásadě bez jakýchkoliv omezení. Starosta je kromě toho členem rady obce a stojí v čele obecního úřadu.

Kritiky vznášené proti tomuto uspořádání vzájemných vztahů obecních orgánů se opírají o tvrzení, že starostové volení zastupitelstvem na základě většinové dohody či lobbystických zájmů nemají dostatečně silný mandát pro naplnění volebního programu. Na druhou stranu je však třeba zmínit existující riziko, spočívající v možnosti faktického zablokování správního chodu obce v případě, že zastupitelstvo a přímo volený starosta, na zastupitelstvu nezávislý a vybavený silnými kompetencemi, nechtějí vzájemně spolupracovat.

S tímto problémem úzce souvisí další nevýhoda takového uspořádání, tj. slabá či neexistující interní kontrola činnosti starosty, který je tak toliko politicky odpovědný svým voličům.

Na tyto problémy upozorňují i na Slovensku, kde starosta obce svolává a vede zasedání zastupitelstva obce, není však jeho členem a nemá právo hlasovat na zastupitelstvu (právě v této skutečnosti je spatřován nedostatek právní úpravy). Starosta a zastupitelstvo obce tak představují dva nezávislé, nicméně vzájemně se nepřímo ovlivňující orgány obce, které společně obec spravují a řídí. Zastupitelstvo obce má zákonem taxativně vymezené kompetence (včetně kompetencí, které si vyhradí statutem), ve všech ostatních záležitostech pak rozhoduje starosta. Tyto orgány si nemohou vzájemně ukládat úkoly. Starosta může pouze sistovat (pozastavit účinnost) usnesení zastupitelstva obce, a to pouze ze zákonem stanovených důvodů, a sice když se domnívá, že je usnesení v rozporu se zákonem anebo pro obec zjevně nevýhodné. V takovém případě může pak zastupitelstvo třípětinovou většinou hlasů všech svých členů do dvou měsíců od schválení sistovaného usnesení toto usnesení potvrdit. Jestliže tak učiní, ruší se tím sistace, přičemž potvrzené usnesení již nelze opětovně sistovat. V opačném případě usnesení ztrácí platnost. Zastupitelstvo disponuje ve vztahu ke starostovi oprávněním vyhlásit za stanovených podmínek hlasování občanů o odvolání starosty.

Odpovědnost a odvolatelnost starosty

V modelu uplatňovaném v současnosti v České republice postačí k odvolání starosty rozhodnutí zastupitelstva, opírající se o souhlas nadpoloviční většiny všech jeho členů. Tento model bývá předmětem kritiky především proto, že umožňuje odvolání starosty z čistě politických důvodů, např. s ohledem na změnu rozvržení politických sil ve vládnoucí koalici.

V případě zavedení přímé volby starostů by nepochybně bylo třeba změnit i způsob jejich odvolávání z funkce, a to zjevně způsobem odpovídajícím jeho ustavení do funkce, tzn. rozhodnutím občanů. To potvrzují i zkušenosti z uplatňování přímé volby ve Slovenské republice, kde původně (do roku 2003) zastupitelstvu příslušela pravomoc rozhodnout o odvolání starosty. Tato pravomoc byla poměrně často využívána, což vedlo ke zvýšené frekvenci nových voleb. Nyní může zastupitelstvo toliko iniciovat hlasování o odvolání starosty.

Slovenské obecní zřízení taxativně stanoví případy zániku mandátu starosty. Takovými případy jsou např. pravomocné odsouzení za úmyslný trestný čin, pravomocné nepodmíněné odsouzení za nedbalostní trestný čin, zbavení či omezení způsobilosti k právním úkonům, změna trvalého pobytu, neučinění opatření k odstranění důvodů neslučitelnosti funkce apod. Speciálním důvodem, resp. okamžikem zániku mandátu starosty obce je vyhlášení výsledků hlasování obyvatelů obce o odvolání starosty, kterým se o tomto odvolání rozhodlo. Zákon v této souvislosti taxativně stanoví důvody obligatorního vyhlášení hlasování (když o to požádá peticí aspoň 30 % oprávněných voličů, nebo starosta hrubě či opakovaně zanedbává své povinnosti nebo porušuje zákony) a rovněž důvod fakultativního vyhlášení hlasování (když je starosta obce nepřítomný či nezpůsobilý vykonávat funkci déle než 6 měsíců). O naplnění, resp. existenci důvodů rozhoduje vždy zastupitelstvo, a to nadpoloviční většinou všech členů. Je tedy zřejmé, že i takto vymezené podmínky poskytují zastupitelstvu určitou možnost k účelovému vyvolání hlasování o odvolání starosty.

V souvislosti s kritikou stávajícího českého modelu odvolání starosty lze vyjádřit pochybnost, zda je zavedení přímé volby starosty samo o sobě zárukou eliminace ryze politických hledisek odvolání starosty. Rovněž v případě lidového hlasování o odvolání starosty jde přece především o problematiku politickou, neboť takové hlasování je projevem politické odpovědnosti starosty vůči těm, kteří ho do funkce zvolili. Pravděpodobnost užívání politicky účelových a zkreslených argumentů v kampani za odvolání starosty nepochybně není nijak zanedbatelná. V obecné rovině je pak otázkou, zda je na místě odvolávat politicky osobu, zajišťující rozhodující měrou výkon správních činností v obci (přímo volený starosta s uvedenými pravomocemi by takovou osobou nepochybně byl).

Tento text je redakčně upravená část analýzy, kterou publikovalo Ministerstvo vnitra v rámci přípravy materiálu, jenž má projednat vláda v návaznosti na svůj schválený programový cíl, požadující otevřít diskuzi o přímé volbě starostů a o reformě samosprávy.

TOPlist
TOPlist