V rámci projektu zaměřeného na veřejné rozpočty na úrovni územních samospráv realizovala Transparency International -- Česká republika (TIC) v loňském roce průzkum mezi několika desítkami obcí. Cílem bylo získat informace o tvorbě, plnění a kontrole rozpočtu a souvisejícím zapojování veřejnosti do rozpočtového procesu.
Transparency International oslovila 39 obcí, přičemž z každého kraje bylo osloveno vždy krajské město, jedno bývalé okresní město a jedna obec s rozšířenou působností. Do projektu, který byl podpořen Nadací Open Society Fund Praha, se odpovědí na dotazy zapojilo 37 obcí. TIC oslovila obce prostřednictvím žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. I když většina odpovědí přišla v termínu stanoveném zákonem, velké množství odpovědí záměrně či z nepozornosti bohužel neuvedlo veškeré požadované informace. V řadě případů odpovědi nereagovaly na položenou otázku a tak dodatečné odpovědi byly získávány telefonicky nebo ověřováním na webových stránkách.
Požadované informace lze rozdělit do dvou kategorií. Jednak šlo o informace, které se týkaly rozpočtování (směrnice pro vytváření rozpočtu, rozpočtový výhled, způsob přezkumu hospodaření, vyhodnocování účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti). Druhý okruh informací se dotýkal otevřenosti a komunikace s občany (zveřejňování rozpočtů a souvisejících dokumentů, způsob zveřejnění návrhu rozpočtu, přezkumu hospodaření, zápisů z finančního a kontrolního výboru, zveřejňování seznamu příjemců dotací).
Dotaz | Odpověď | ||
---|---|---|---|
Má obec směrnici pro vyřizování žádostí o informace? | 85 % ano | 15 % ne | |
Má obec směrnici o zveřejňování rozpočtu? | 18 % ano | 82 % ne | |
Má obec zpracován aktualizovaný rozpočtový výhled? | 62 % ano | 38 % ne | |
Používá obec přírůstkovou metodu rozpočtování? | 59 % ano | 8 % ne | 33 % neuvádí |
Způsob připomínek občanů k rozpočtu | 77 % standardní (na zastupitelstvu) | 8 % nestandardní | 15 % neuvádí |
Zveřejnění zápisů finančního a kontrolního výboru | 28 % ano | 72 % ne |
Kvalita rozpočtového procesu se do jisté míry pozná podle podoby jednotlivých dokumentů a jejich uživatelsky vstřícném zpracování. Většina občanů, ale také část zastupitelů nemá ekonomické vzdělání, ani poznatky o specialitách rozpočtování a financování veřejného sektoru. K tomu, aby se občané mohli k návrhu rozpočtu vyjadřovat a zastupitelé kvalifikovaně rozhodovat, je nutné, aby jim rozpočtová dokumentace byla prezentována a představena ve srozumitelné podobě s dostatkem relevantních informací.
Získané informace a analýza vybraného vzorku rozpočtové dokumentace sledovaných obcí ukazuje na obecně nepříliš vysokou úroveň zpracování rozpočtů. Zveřejňování se většinou omezuje na holé tabulky zachycující příjmy a výdaje.
Je tudíž otázkou, jaké informace z těchto údajů občan získá, pokud se neorientuje v rozpočtové skladbě. Ani v případech, kdy je možné dohledat důvodovou zprávu, není to obvykle příliš platné. Jejím obsahem totiž zpravidla bývá pouze komentář k uvedeným tabulkám příjmů a výdajů. To by samo o sobě nebylo na škodu, kdyby zde byly rovněž uváděny informace o účelu jednotlivých výdajových titulů a jejich vazbě na rozvojové aktivity obce. Většinou důvodová zpráva konstatuje pouze meziroční zvýšení či snížení určité položky, opět však bez věcného odůvodnění těchto finančních pohybů.
Poněkud lepší je situace u některých obcí v oblasti investic, kde dokumentace zpravidla obsahuje jejich výčet a někdy i stručnou charakteristiku účelu jednotlivých kroků.
Důležitá je přístupnost rozpočtové dokumentace. Čtvrtina sledovaných obcí má pro tento účel zpracované vnitřní předpisy, jejich kvalita je však velmi rozdílná a nezřídka se jedná pouze o převyprávění zákonem stanovených povinností. Všechny oslovené úřady v souladu se zákonem zveřejňují obsah rozpočtu na úřední desce a rovněž v elektronické podobě na internetové stránce obce. Informace o rozpočtu jsou na webových stránkách již samozřejmostí, ale jejich vyhledání bývá někdy téměř detektivní záležitostí. Vzhledem k důležitosti tohoto dokumentu by měl být odkaz na něj hned na první stránce webu.
Samostatným problémem je související dokumentace hospodaření města. Jedná se zejména o rozpočty z minulých let, závěrečné účty, výsledky externích přezkoumání hospodaření a další doklady, které zpravidla nejsou zveřejněny či jsou jen velmi obtížně dohledatelné.
Průzkum ukázal, že řada nedostatků při zveřejňování rozpočtové dokumentace hrozí být v územních orgánech samosprávy setrvalým stavem. Řada průzkumů z minulých let, stejně jako loňský průzkum, potvrzuje, že se situace nelepší. Zveřejňování dokumentace není přizpůsobeno konečnému uživateli, tzn. prostému občanovi, bez speciálních ekonomických znalostí.
Zákon zaručuje občanům právo podávat návrhy k rozpočtu obce, konkrétní postup realizace tohoto práva však není specifikován. Polovina sledovaných obcí má zpracován určitý postup přijímání podnětů od občanů (písemně na finanční odbor, speciální e-mailová adresa nebo připravený formulář na webu), v druhé polovině obcí mohou občané podávat své návrhy až při zasedání zastupitelstva.
Z hlediska transparentnosti byla posuzována i problematika dotací poskytovaných obcí. Více než tři čtvrtiny obcí zveřejňují seznam na internetu, a to buď samostatně nebo jako součást rozpočtu a závěrečného účtu. Ne vždy jsou však informace úplné, chybí zpravidla účel dotace a její podíl na celkových podporovaných nákladech dané aktivity.
Nedostatky jsou také v kontrole čerpání dotací. I když většina obcí má zpracované směrnice o kontrole, které vychází ze zákona č. 320/2001 Sb., klade se převážně důraz na audit shody a často se vůbec neprovádí posouzení hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Smlouvy o dotacích vesměs neobsahují kvantifikovatelné indikátory, které by umožnily posoudit stupeň naplnění cíle.
Rozpaky jsou při uplatňování ekonomických principů v tvorbě rozpočtů a rozpočtových výhledů. Rozpočtové výhledy se liší v jejich délce, nejčastěji jsou sestavovány na 3--5 let, ale objevují se i výhledy na 10 let nebo pouze na jeden rok.
Trvalou otázkou je relevance načrtnutých hodnot příjmů a výdajů. Většina obcí používá přírůstkovou metodu, přičemž hodnota navyšujícího koeficientu se vesměs odhaduje na základě minulého vývoje a jen minimálně se zapracovávají reálně předpokládané změny z titulu legislativy, dopadu uzavřených smluv či potenciálních možností úvěrového krytí.
Eliška Císařová, Jan Pavel, Transparency Internacional – Česká republika
© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.