Zapojování veřejnosti do rozpočtového procesu
V rámci projektu zaměřeného na veřejné rozpočty na úrovni územních samospráv realizovala Transparency International -- Česká republika (TIC) v loňském roce průzkum mezi několika desítkami obcí. Cílem bylo získat informace o tvorbě, plnění a kontrole rozpočtu a souvisejícím zapojování veřejnosti do rozpočtového procesu.
Transparency International oslovila 39 obcí, přičemž z každého kraje bylo osloveno vždy krajské město, jedno bývalé okresní město a jedna obec s rozšířenou působností. Do projektu, který byl podpořen Nadací Open Society Fund Praha, se odpovědí na dotazy zapojilo 37 obcí. TIC oslovila obce prostřednictvím žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. I když většina odpovědí přišla v termínu stanoveném zákonem, velké množství odpovědí záměrně či z nepozornosti bohužel neuvedlo veškeré požadované informace. V řadě případů odpovědi nereagovaly na položenou otázku a tak dodatečné odpovědi byly získávány telefonicky nebo ověřováním na webových stránkách.
Požadované informace lze rozdělit do dvou kategorií. Jednak šlo o informace, které se týkaly rozpočtování (směrnice pro vytváření rozpočtu, rozpočtový výhled, způsob přezkumu hospodaření, vyhodnocování účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti). Druhý okruh informací se dotýkal otevřenosti a komunikace s občany (zveřejňování rozpočtů a souvisejících dokumentů, způsob zveřejnění návrhu rozpočtu, přezkumu hospodaření, zápisů z finančního a kontrolního výboru, zveřejňování seznamu příjemců dotací).
Tab.: Vybrané otázky a odpovědi z průzkumu
| Dotaz | Odpověď | ||
|---|---|---|---|
| Má obec směrnici pro vyřizování žádostí o informace? | 85 % ano | 15 % ne | |
| Má obec směrnici o zveřejňování rozpočtu? | 18 % ano | 82 % ne | |
| Má obec zpracován aktualizovaný rozpočtový výhled? | 62 % ano | 38 % ne | |
| Používá obec přírůstkovou metodu rozpočtování? | 59 % ano | 8 % ne | 33 % neuvádí |
| Způsob připomínek občanů k rozpočtu | 77 % standardní (na zastupitelstvu) | 8 % nestandardní | 15 % neuvádí |
| Zveřejnění zápisů finančního a kontrolního výboru | 28 % ano | 72 % ne | |
Dostatek informací
Kvalita rozpočtového procesu se do jisté míry pozná podle podoby jednotlivých dokumentů a jejich uživatelsky vstřícném zpracování. Většina občanů, ale také část zastupitelů nemá ekonomické vzdělání, ani poznatky o specialitách rozpočtování a financování veřejného sektoru. K tomu, aby se občané mohli k návrhu rozpočtu vyjadřovat a zastupitelé kvalifikovaně rozhodovat, je nutné, aby jim rozpočtová dokumentace byla prezentována a představena ve srozumitelné podobě s dostatkem relevantních informací.
Přehlednost a srozumitelnost
Získané informace a analýza vybraného vzorku rozpočtové dokumentace sledovaných obcí ukazuje na obecně nepříliš vysokou úroveň zpracování rozpočtů. Zveřejňování se většinou omezuje na holé tabulky zachycující příjmy a výdaje.
Je tudíž otázkou, jaké informace z těchto údajů občan získá, pokud se neorientuje v rozpočtové skladbě. Ani v případech, kdy je možné dohledat důvodovou zprávu, není to obvykle příliš platné. Jejím obsahem totiž zpravidla bývá pouze komentář k uvedeným tabulkám příjmů a výdajů. To by samo o sobě nebylo na škodu, kdyby zde byly rovněž uváděny informace o účelu jednotlivých výdajových titulů a jejich vazbě na rozvojové aktivity obce. Většinou důvodová zpráva konstatuje pouze meziroční zvýšení či snížení určité položky, opět však bez věcného odůvodnění těchto finančních pohybů.
Poněkud lepší je situace u některých obcí v oblasti investic, kde dokumentace zpravidla obsahuje jejich výčet a někdy i stručnou charakteristiku účelu jednotlivých kroků.
Přístupnost dokumentace
Důležitá je přístupnost rozpočtové dokumentace. Čtvrtina sledovaných obcí má pro tento účel zpracované vnitřní předpisy, jejich kvalita je však velmi rozdílná a nezřídka se jedná pouze o převyprávění zákonem stanovených povinností. Všechny oslovené úřady v souladu se zákonem zveřejňují obsah rozpočtu na úřední desce a rovněž v elektronické podobě na internetové stránce obce. Informace o rozpočtu jsou na webových stránkách již samozřejmostí, ale jejich vyhledání bývá někdy téměř detektivní záležitostí. Vzhledem k důležitosti tohoto dokumentu by měl být odkaz na něj hned na první stránce webu.
Samostatným problémem je související dokumentace hospodaření města. Jedná se zejména o rozpočty z minulých let, závěrečné účty, výsledky externích přezkoumání hospodaření a další doklady, které zpravidla nejsou zveřejněny či jsou jen velmi obtížně dohledatelné.
Nedostatky zveřejňování
Průzkum ukázal, že řada nedostatků při zveřejňování rozpočtové dokumentace hrozí být v územních orgánech samosprávy setrvalým stavem. Řada průzkumů z minulých let, stejně jako loňský průzkum, potvrzuje, že se situace nelepší. Zveřejňování dokumentace není přizpůsobeno konečnému uživateli, tzn. prostému občanovi, bez speciálních ekonomických znalostí.
Zapojení veřejnosti
Zákon zaručuje občanům právo podávat návrhy k rozpočtu obce, konkrétní postup realizace tohoto práva však není specifikován. Polovina sledovaných obcí má zpracován určitý postup přijímání podnětů od občanů (písemně na finanční odbor, speciální e-mailová adresa nebo připravený formulář na webu), v druhé polovině obcí mohou občané podávat své návrhy až při zasedání zastupitelstva.
Informace o dotacích
Z hlediska transparentnosti byla posuzována i problematika dotací poskytovaných obcí. Více než tři čtvrtiny obcí zveřejňují seznam na internetu, a to buď samostatně nebo jako součást rozpočtu a závěrečného účtu. Ne vždy jsou však informace úplné, chybí zpravidla účel dotace a její podíl na celkových podporovaných nákladech dané aktivity.
Nedostatky jsou také v kontrole čerpání dotací. I když většina obcí má zpracované směrnice o kontrole, které vychází ze zákona č. 320/2001 Sb., klade se převážně důraz na audit shody a často se vůbec neprovádí posouzení hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Smlouvy o dotacích vesměs neobsahují kvantifikovatelné indikátory, které by umožnily posoudit stupeň naplnění cíle.
Tvorba rozpočtů
Rozpaky jsou při uplatňování ekonomických principů v tvorbě rozpočtů a rozpočtových výhledů. Rozpočtové výhledy se liší v jejich délce, nejčastěji jsou sestavovány na 3--5 let, ale objevují se i výhledy na 10 let nebo pouze na jeden rok.
Trvalou otázkou je relevance načrtnutých hodnot příjmů a výdajů. Většina obcí používá přírůstkovou metodu, přičemž hodnota navyšujícího koeficientu se vesměs odhaduje na základě minulého vývoje a jen minimálně se zapracovávají reálně předpokládané změny z titulu legislativy, dopadu uzavřených smluv či potenciálních možností úvěrového krytí.