Modely výkonu soudobé veřejné správy

V závěru ledna letošního roku se konal v aule Vysoké školy finanční a správní (VŠFS) 1. ročník konference "Modely výkonu soudobé veřejné správy". Jednodenní jednání bylo rozděleno do dvou bloků. První se věnoval otázkám srovnávací analýzy soudobých systémů veřejné správy a druhý se zaměřil na systémy veřejné správy ve vybraných evropských zemích.

Odborným garantem konference byl prof. Vladimír Čechák, prorektor VŠFS. Jeho vystoupení na téma Metodologické problémy srovnávání modelů veřejné správy také zahájilo jednání první části.

Čtyři základní typy

V poslední čtvrtině minulého století v Evropě, a v jeho posledním desetiletí i u nás, byl zahájen proces reforem veřejné správy, který v různých zemích s různou intenzitou probíhá do dnešních dnů. Smyslem a účelem těchto reformních procesů byla, nejobecnějším termínem řečeno, "modernizace" systémů veřejné správy. Ovšem jedny a tytéž reformní kroky mohou vést a nezřídka vedly k různým výsledkům. Pokud bychom chtěli tento termín aspoň částečně konkretizovat, bylo by nutno se zmínit především o zvýšení efektivity výkonu správních činností, zjednodušení správních agend, dosažení větší operativnosti a v neposlední řadě i o snížení finanční náročnosti výkonu veřejné správy. Velmi významnou a v řadě evropských zemí, včetně České republiky, velmi aktuální, je další tendence -- výrazná informatizace veřejné správy. Elektronická komunikace je jedním z prostředků zjednodušení a v mnoha případech i usnadnění řady správních úkonů.

V České republice i v dalších zemích střední a východní Evropy vznikla pragmatická potřeba "využití zkušeností" z realizace správních reforem v pokročilých státech. Je však otázkou, zda jejich využívání a zhodnocení bylo vždy "adekvátní" a "optimální", zda to, co se ukázalo jako účelné a úspěšné v západních zemích mělo či má stejný efekt v postkomunistických systémech.

Další problém vzniká v souvislosti s formováním tzv. evropského správního prostoru. S postupující a prohlubující se integrací se však zvyšuje objektivní nutnost koordinace a harmonizace veřejné správy v jednotlivých členských zemích. Zvyšuje se potřeba vzájemné komunikace mezi správními orgány i objektivní potřeba hlubšího poznání systémů jednotlivých zemí.

V Evropě můžeme identifikovat v zásadě čtyři základní typy systému veřejné správy. Jeden z těchto typů představuje Francie a státy jižní Evropy (Itálie, Španělsko), někdy bývá označován jako "napoleonský", další typ správního systému představuje Velká Británie a Irsko, dále jde o typ "středoevropský" (Německo, Rakousko), konečně severoevropský (skandinávské země).

Metodologické problémy

V souvislosti s komparací systémů veřejné správy vzniká několik závažných problémů více méně metodologického charakteru. Jedním ze základních je již samo vymezení pojmu veřejné správy. Pro analýzu a srovnávání je vhodné používat vymezení, které postihuje veřejnou správu především jako uspořádaný soubor institucí či orgánů. Pokud přijmeme základní členění veřejné správy na státní správu (centrální a územní), samosprávu (územní, profesní a zájmovou) a vynecháme specifika (např. samospráva vysokých škol) omezíme se pouze na samosprávu územní.

Jednotlivé orgány a instituce veřejné správy, jejich vzájemné vztahy, kompetence, odpovědnost atd., jsou zpravidla vymezeny příslušnou legislativou, která vznikala za různých podmínek a v rozdílných podmínkách. S řadou problémů typických pro právní srovnávání se setkáváme v otázkách různosti terminologie a nalézání vhodných jazykových ekvivalentů k odborným správním termínům, což často velmi komplikuje komunikaci a možnost přesného porovnání. Určitá "nejednotnost" je i v oblasti některých teoretických přístupů (např. řešení vzájemného vztahu "státní správy" a "samosprávy").

Významnou propojenou sféru, která ovlivňuje konkrétní formu i způsob fungování správních systémů, jsou odpovídající politické systémy. Současné politické a správní systémy mají řadu styčných bodů (volební systémy, způsob konstituování samosprávných orgánů) a obecně lze konstatovat nutnost zásadní korespondence mezi oběma systémy.

Při komparaci "vnitřní" struktury správních systémů je vhodné zaměřit se na další oblasti jako je systém vnitřní kontroly, postavení úředníků, systém jejich vzdělávání, způsob financování veřejné správy, hospodaření s majetkem apod. Provést srovnání vybraných evropských správních systémů je v podstatě záležitostí velmi složitou.

Spojený a oddělený model

V našich podmínkách nejčastěji srovnáváme český a slovenský současný systém veřejné správy, čímž porovnáváme v podstatě "spojený" a "oddělený" model výkonu veřejné správy. Oba zmíněné termíny se jak v ČR, tak na Slovensku více méně běžně užívají. Pro zahraniční partnery jsou však zcela neznámé. Místo pojmu "spojeného" a "odděleného" modelu výkonu veřejné správy rozvinuli poměrně sofistikovaný pojmový aparát k popisu širokého spektra vztahů mezi státní správou a samosprávou.

V rámci prvního bloku konference dále hovořil k ústavně právním aspektům správních systémů prof.Aleš Gerloch, děkan právnické fakulty UK. Doc. Jiří Patočka z VŠE se vyjádřil k problému efektivity veřejné správy a Dr. Stanislav Konečný ze slovenského Institutu veřejné správy

Se zaměřil na duální model veřejné správy. Konstatoval, že fungující duální model vyžaduje sloučené obce a doporučil držet se tradiční formy správy v rámci kontinuity práva na našem území.

Prof. Richard Pomahač z Univerzity Pardubice zdůraznil, že při popisu vztahů místní a národní vlády se v základě rozlišení polarizuje na systémy, které využívají subsidiaritu na straně jedné a solidaritu na straně druhé. Subsidiarita je zde chápána jako možnost rozhodovat o vlastních záležitostech, solidarita jako možnost spolehnout se soudržnost rozhodování. Tradiční subsidiární modely (např. britský, švédský) jsou dnes více než v minulosti "infikovány" solidaritou, zatímco tradiční solidární modely (např. německý, francouzský) se nakazily subsidiaritou.

Podotknul, že Evropská charta místní samosprávy byla původně koncipována jako "modelově neutrální". Začala však žít svým vlastním životem a stala se ikonou subsidiarity a "samostatnosti lokální a regionální vládní moci".

"Ať už jsme nakloněni spíše pro subsidiaritu nebo pro solidaritu, neměli bychom přehlížet, že první z těchto modelů má více separacionistických a druhý spíše více integracionistických efektů. Nepřijetí Evropské charty regionální samosprávy bylo ostatně motivováno velmi silnou obavou ze separatismu.

Systémy ve vybraných evropských zemích

Druhý blok konference přinesl podrobnou charakteristiku struktury orgánů v Bavorsku (Bc. Veronika Mach) a ve Francii (prof. Karel Lacina). V rámci této části zazněly i další zajímavé příspěvky, např. k postavení magistrátu v současné struktuře orgánů veřejné správy hovořil Ing. Dan Jiránek, primátor města Kladna, k ovlivňování výkonu přenesené působnosti samosprávnými orgány diskutovala JUDr. Dana Římanová. Pro informaci přinášíme zkrácenou informaci o veřejné správě ve Francii.

Veřejná správa ve Francii

prošla dlouhým vývojem, má velkou tradici a po reformách v závěru minulého století je nyní vykonávána na pěti úrovních:

1. centrální orgány,
2. regiony (22 + 4 zámořské),
3. départmenty (96 + 4),
4. arrondisementy (342) a kantony (4035) a
5. více než 36 000 obcí.

Regiony

vznikly v roce 1964 jako správní celky s jmenovaným prefektem, který odpovídal za územní a hospodářský rozvoj a koordinaci státních aktivit v départmentech. Jejich pravomoc posílila v sedmdesátých letech a od roku 1982 působí v regionech volené orgány v čele s předsedou regionální rady, které nesou odpovědnost za rozvoj regionu, řízení školství a vzdělávání. Pravomoc prefekta, jako nejvyššího úředníka však zůstává poměrně silná, reprezentuje ministerstva v regionu a provádí kontrolní činnost nad départementy a obcemi.

Départmenty

jsou dekoncentrovanými územními jednotkami státu a decentralizovanými články veřejné správy. Počet obyvatel se pohybuje od 0,7 do 2,5 milionů. Na jejich úrovni se odděleným způsobem vykonává jak státní správa, tak územní samospráva. Státní správu v départementu reprezentuje prefekt. Nejvyšším orgánem samosprávy je volená generální rada, jejíž funkční období je šestileté, koordinuje svůj postup s prefektem.

Území départementu se člení na kantony. V každém kantonu je volen jeden člen generální rady départementu. Départementy především odpovídají za poskytování zdravotnických a sociálních služeb, za údržbu silniční sítě a další infrastruktury, ekonomicky zajišťují činnost colléges (II. stupeň našich základních škol) a za rozvoj turistických aktivit . Prefekti départementů jsou vysocí státní úředníci jmenovaní vládou a odpovědní ministerstvu vnitra. Ve vztahu vůči municipalitám prefekti měli původně velké pravomoci, nyní vystupují jako formální představitelé státu, zastupují ministerstvo vnitra, koordinují správní úřady, provádí právní dozor nad vyhláškami obcí s právem pozastavit jejich platnost do rozhodnutí správního soudu.

Arrondisementy a kantony

plní pouze omezené administrativní role. Arrondisementy jsou geografickými jednotkami výkonu státní správy na úrovni departementů (podprefekturami). Odpovídají zároveň za dopravní inženýrství. Kantony jsou volebními a zároveň policejními okrsky.

Obce

Francie má více než 36 000 municipalit. Přibližně v 90 % z nich žije méně než 3500 obyvatel, v 69 % pak méně než 700 obyvatel. I z uvedeného důvodu se obce často sdružují tzv. syndikátů obcí. Zastupitelé jsou voleni na šestileté funkční období. Starosta vykonává územní samosprávu i část státní správy. V čele obecního úřadu stojí tajemník.

Kompetence obcí jsou poměrně rozsáhlé. Odpovídají za

• základní školství, uskutečňování zásad sociální politiky,
• za zajišťování kulturních a sportovních aktivit a za
• poskytování veřejných a veřejně prospěšných služeb
• (odpadové hospodářství, zásobování vodou a čištění, místní
• veřejnou dopravu, místní komunikace, veřejnou zeleň a
• veřejná prostranství.

Zvláštní postavení mají města Paříž, Marseile a Lyon.

Sdružování obcí

Vzhledem k poměrně vysokému počtu spíše menších obcí a k jejich kompetencím se ve Francii dlouhodobě prosazuje spolupráce municipalit. Jejími hlavními formami jsou:

1. sdružení obcí za účelem společného zajištění konkrétní náročnější investiční akce: zejména výstavby vodovodů, resp. kanalizací a údržby vodovodní a kanalizační sítě, údržby místních komunikací, sběru a likvidace tuhých komunálních odpadů a odpadků
2. sdružení nových městských sídlišť jsou zřizována od roku
3. sdružení venkovských obcí
4. sdružení středně velkých měst v místech s více než 20 000 obyvatel
5. distrikty -- se vytvářejí zejména pro zajišťování bytových služeb a mají i svůj vlastní daňový systém
6. městské aglomerace se formují kolem velkých měst, mohou sdružovat až 20 obcí a mají rovněž vlastní daňový systém.

K některým dalším příspěvkům z konference se vrátíme v dalších článcích.

© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.