Slovenský model rozpočtového určení daní – vzor nebo inspirace?

21. 3. 2008 OF 5/2007 Ekonomika

V posledním období zazněly názory, že si máme vzít příklad z nastavení rozpočtového určení daní na Slovensku. Autor provedl drobné srovnání obou úprav a zejména představí slovenský model, aby si čtenář vytvořil na věc vlastní názor.

Financování obcí bylo na Slovensku až do roku 2005 přímo závislé na úpravě obsažené v zákoně o státním rozpočtu na každý příslušný rok. Státní rozpočet vždy obsahoval samostatné ustanovení, podle něhož bylo nastaveno rozpočtové určení daní pro územní samosprávy. Centrální rozpočet neurčoval pouze dotační vazby, jak je obvyklé, ale přímo rozpočtové určení daní, což lze označit za přímou závislost územních rozpočtů na státním rozpočtu. Neexistoval žádný předem garantovaný výnos daní, určený pro obce, což výrazně omezovalo hospodaření samosprávy. Definitivní rozpočtové určení daní obcím bylo známé pouze několik měsíců před začátkem rozpočtového roku. Z hlediska státu byl tento způsob výhodný, umožňoval mu vždy nejprve zajistit své vlastní daňové příjmy, a pak teprve určit daňové příjmy pro územní samosprávy.

Jako příklad rozpočtového určení daní pro obce uvádím hlavní teze příslušných ustanovení zákona o státním rozpočtu na roky 2003 a 2004:

Zákon č. 750/2002 Z. z., o štátnom rozpočte na rok 2003:

  • V roce 2003 se poskytne část výnosu daně z příjmů FO ze závislé činnosti ve výši 7 801 000 000 Sk
  • V roce 2003 je výnos:
    • Daně z příjmů PO s výjimkou daně z příjmů, kterou je možné vybírat srážkou, ve výši 94,82 % příjmem státního rozpočtu a ve výši 5,18 % příjmem rozpočtů obcí,
    • Silniční daně vybírané v rámci hl. města Bratislavy ve výši 40 % příjmem státního rozpočtu a 60 % příjmem hlavního města Bratislavy,
    • Silniční daně vybírané v rámci města Košice ve výši 40 % příjmem státního rozpočtu a 60 % příjmem rozpočtu města Košice,
    • Silniční daně (bez výše uvedených) ve výši 60 % příjmem státního rozpočtu a 40 % příjmem rozpočtů obcí
  • Část výnosu daně z příjmů PO určené pro obce se rozdělí ve výši 60 % poměrně podle počtu obyvatel s trvalým pobytem na území obce, ve výši 40 % podle sídla plátce daně, ...

Zákon č. 598/2003 Z. z., o štátnom rozpočte na rok 2004:

  • V roce 2004 se poskytne část výnosu daně z příjmů FO ze závislé činnosti ve výši 8 463 000 000 Sk
  • V roce 2004 je výnos:
    • Daně z příjmů PO s výjimkou daně z příjmů, kterou je možné vybírat srážkou, ve výši 92,83 % příjmem státního rozpočtu a ve výši 7,17 % příjmem rozpočtů obcí,
    • Silniční daně vybírané v rámci hl. města Bratislavy ve výši 40 % příjmem státního rozpočtu a 60 % příjmem hlavního města Bratislavy,
    • Silniční daně vybírané v rámci města Košice ve výši 40 % příjmem státního rozpočtu a 60 % příjmem rozpočtu města Košice,
    • Silniční daně (bez výše uvedených) ve výši 55 % příjmem státního rozpočtu a 45 % příjmem rozpočtů obcí
  • Část výnosu daně z příjmů PO určené pro obce se rozdělí ve výši 60 % poměrně podle počtu obyvatel s trvalým pobytem na území obce, ve výši 40 % podle sídla plátce daně, ...

Státem nastavené daňové příjmy se pro obce každý rok lišily. Výnos daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti pro obce nebyl stanoven procentním podílem, ale konkrétní částkou, bez ohledu na skutečné výnosy. Pokud výnosy přesáhly očekávání, nepodílely se na zvýšených výnosech obce, ale vše navíc bylo příjmem státního rozpočtu. Stejně ovšem i naopak, pokud výnosy nedosáhly predikce, pak se tato skutečnost nedotkla obcí.

Tato úprava nebyla také zcela v souladu se závazky Slovenska, obsaženými v Evropské chartě místní samosprávy a také proto došlo k nové legislativní úpravě.

Rozpočtové určení daní od roku 2005

Nový systém rozpočtového určení daní na Slovensku, účinný od 1. ledna 2005, byl součástí celkové reformy financování územní samosprávy. Vedle zákona č. 523/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlách verejnej správy, který je zaměřen hlavně na státní rozpočet, byly přijaty další klíčové zákony:

  • zákon č. 583/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy,
  • zákon č. 582/2004 Z. z., o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady,
  • zákon č. 564/2004 Z. z., o rozpočtovom určení výnosu dane z prijmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

Chceme-li dále rozebírat rozpočtové určení daní, musíme také zmínit jeden důležitý podzákonný předpis, který určuje způsob výpočtu konkrétních podílů jednotlivých obcí na výnosech ze sdílených daní, a to :

  • nariadenie vlády č. 668/2004 Z. z., o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve.

Proces změn ve financování obcí navazoval, obdobně jako v ČR, na reformu veřejné správy, která spočívala hlavně v decentralizaci výkonu státní správy. V návaznosti na přenesení některých pravomocí státní správy na obce vznikla nutnost řešit zvýšené finanční nároky územních rozpočtů. V době schvalování uvedených zákonů probíhala na Slovensku také daňová reforma, která přinesla velké zásahy do daňové soustavy.

Nové nastavení financování územní samosprávy je založeno na dvou principech:

  1. samosprávné (originální) kompetence, neboli výkon samostatné působnosti má být financován z daňových příjmů,
  2. výkon přenesené působnosti má být financován v rámci dotačních vztahů ke státnímu rozpočtu.

Konkrétní rozdělení

Zákon o rozpočtových pravidlech územní samosprávy zahrnuje mezi příjmy obcí mimo jiné výnosy místních daní a poplatků podle zvláštního předpisu, a také podíly na daních ve správě státu. Jedinou sdílenou daň stanoví zmíněný zákon o rozpočtovém určení výnosu daně z příjmů územní samosprávě. Rozpočtové určení výnosů této daně je následující :

  • podíl na 70,3 % výnosu daně je příjmem rozpočtů obcí,
  • podíl na 23,5 % výnosu daně je příjmem rozpočtů vyšších územních celků,
  • podíl na 6,2 % výnosu daně je příjmem státního rozpočtu.

Proč byla vybrána právě daň příjmů fyzických osob? Jednak se předpokládá dynamický růst této daně, dále je tato daň místně určitelná a v neposlední řadě jde o daň s relativně rovnoměrným výběrem v průběhu kalendářního roku. Tady vidíme zásadní rozdíl od českého rozpočtového určení daní, podle něhož jsou sdílenými daněmi přímé daně, a to daň z příjmů fyzických osob a daň z příjmů právnických osob, ale též hlavní nepřímá daň, tedy daň z přidané hodnoty.

Způsob výpočtu konkrétního podílu jednotlivých obcí a vyšších územních celků je stanoven až Nařízením vlády SR č. 668/2004 Z. z., na které zákon odkazuje. Výnos sdílené daně z příjmů fyzických osob je rozdělen následovně:

  • 23 % podle počtu obyvatel obce s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku, z toho 57 % přepočtených koeficientem nadmořské výšky středu obce,
  • 32 % podle počtu obyvatel obce s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku přepočteného koeficientem příslušné velikostní kategorie obcí,
  • 40 % podle počtu žáků (dětí) základních, uměleckých škol a školských zařízení zřizovaných obcemi k 1. září předcházejícího kalendářního roku přepočtených příslušným koeficientem,
  • 5 % podle počtu obyvatel obce, kteří dovršili 62 let, s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku.

Další ustanovení tohoto nařízení vlády podobně stanoví kritéria a způsob výpočtu podílů jednotlivých vyšších územních celků na sdílené dani z příjmů fyzických osob. V České republice je způsob výpočtu konkrétního podílu jednotlivých obcí a krajů určen přímo zákonem a jakákoliv změna vyžaduje složitý legislativní proces. Na Slovensku tento výpočet určuje nařízení vlády. Stačí tedy schválení ve vládě, která se ovšem podle zákona má na veškerých změnách kritérií a způsobů rozdělování výnosů daně dohodnout s republikovými sdruženími obcí a se zástupci vyšších územních celků, ale mimo parlament. Tento přístup je sice mnohem více flexibilní, ale nezaručuje dlouhodobou stabilitu kritérií, což je pro samosprávy důležité.

Několik postřehů

Se zavedením nového rozpočtového určení se měnila též daňová soustava včetně jednotné sazby daně z příjmů fyzických osob. Ta má být podle zákonodárců relativně stabilní s dynamickým růstem. Přesto ve výchozím roce 2005 stát zákonem garantoval pro účely určení výnosu daně minimální výnos ve výši přibližně 33,42 mld. Sk.

Další ustanovení, které vyjadřuje vládou očekávanou tendenci k úpravám sazeb přímých daní, je zákonem stanovený závazek vlády, že dojde-li při změně sazby daně z příjmů fyzických osob k úbytku příjmů územní samosprávy, vláda přijme opatření k zabezpečení úhrady úbytku těchto příjmů. Je to jasný signál, že struktura sdílených daní pro územní samosprávy nemusí být v nynější podobě definitivní, a připouští se možné budoucí zásahy. K tomuto by nemuselo pochopitelně dojít, pokud by se územní samosprávy podílely také na nepřímých daních. Stát mívá logickou tendenci při změnách daňových sazeb dorovnávat výpadky výnosů z některých daní vyššími výnosy z jiných daní. Takto bude muset být každý zásah do sazby přímé daně z příjmů fyzických osob doprovázen zvažováním dostatečných kompenzací územní samosprávě zahrnutím jiných daní mezi sdílené daně.

V ČR se volá po dalších rozdělovacích kritériích po vzoru Slovenska. Platí však pravidlo: čím více kritérií, tím nepřehlednější a komplikovanější systém.

Krátké hodnocení

Fiskální decentralizace na Slovensku má za sebou téměř tři ukončené roky. K dispozici jsou zatím kompletní data za roky 2005 a 2006 (viz tabulka 1).

Tabulka č.1 : Vývoj příjmů obcí Slovenské republiky v letech 2003--2006
    2003 2004 2005 2006
I. Běžný rozpočet 51 411 533 55 678 360 63 733 503 69 794 727
  Daňové příjmy 17 798 414 19 737 016 36 453 168 40 793 795
  Nedaňové příjmy 6 594 019 7 638 730 8 224 170 8 628 639
  Granty a transfery 27 019 100 28 302 614 19 056 165 20 372 293
II. Kapitálový rozpočet 10 320 268 9 109 346 12 448 917 13 325 969
  Kapitálové příjmy 3 222 081 3 380 255 4 072 522 5 680 012
  Tuzemské kapitálové granty a transfery 7 016 665 5 547 152 8 131 519 7 449 838
  Další 81 522 181 939 244 876 196 119
  Celkem 61 731 801 64 787 706 76 182 420 83 120 696
  Přebytek/schodek -1 761 141 -806 790 1 082 795 -2 489 944

Pro srovnání struktury daňových příjmů v České republice a na Slovensku jsou uvedeny dva grafy, z nichž je patrný podíl jednotlivých daní na příjmech obcí.

Graf 1: Struktura daňových příjmů obcí v ČR v roce 2006
Graf 1: Struktura daňových příjmů obcí v ČR v roce 2006
Graf 2: Struktura daňových příjmů obcí v SR v roce 2006
Graf 2: Struktura daňových příjmů obcí v SR v roce 2006

I když se na první pohled zdá, že financování územních samospráv je v obou zemích podobné, dají se nalézt zcela zásadní rozdíly. V České republice má rozpočtové určení daní za sebou šest ukončených let, na Slovensku pouhé dva roky. Slovenský model pro nás může být do jisté míry inspirací, ale jeho celkové nastavení je natolik odlišné, že bych se neodvažoval jej považovat přímo za vzor.

JUDr. Martin Netolický, autor se dlouhodobě zabývá